Методическое снятие с эксплуатации. Демонтаж системы местного самоуправления в России

Более двух десятилетий путинский режим постепенно лишал местные органы власти автономии на волне последовательной централизации государства. В настоящее время фактический демонтаж системы самоуправления завершается реформой, осуществляемой под предлогом улучшения ее функционирования. Изменения, которые затрагивают интересы как населения, так и местных и региональных элит, вызвали массовое сопротивление. Несмотря на это, Кремль, вероятно, не изменит своего курса на дальнейшую консолидацию власти. Отмена самоуправления дает федеральному центру значительный контроль над местным уровнем, где до сих пор сохранялся ограниченный политический плюрализм. В то же время это создает ряд проблем для путинской системы, которые могут оказаться опасными в будущем.

Постепенное упразднение самоуправления

В течение десяти лет после распада СССР (где местное самоуправление не существовало почти до конца — его заменой были местные советы, лишённые права собственности и на практике зависимые от коммунистической партии) органы местного самоуправления в России развивались на пути экспериментов, принимая различные формы, часто вытекающие из региональных особенностей. В условиях экономического кризиса и слабости федерального центра местные органы власти в муниципалитетах (территориальных единицах местного самоуправления), конституционно отделенных от этих государственных (федеральных и региональных), пользовались большой политической автономией и не испытывали сильного давления со стороны Москвы (более зависимой от региональных властей, также имевшей в то время далеко идущую независимость от центра).

Процесс лишения самоуправлений автономии начался вскоре после того, как Владимир Путин взял под контроль государство в 2000 году и пошел параллельно новой политике централизации Кремля.^[1]. Инициированная под предлогом разграничения юрисдикции и компетенции между государственной властью и местной реформой 2003 года с нарушением Конституции СР, организационная структура самоуправления была унифицирована. Вместо множества мюзиклов более высокого и более низкого уровня (последние входили в состав первых) возникли городские районы и муниципальные районы, в том числе сельские и городские поселения.

В целях ослабления положения начальника подразделения ему было запрещено (за исключением менее тысячи жителей) совмещать функции главы местной администрации и главы представительного органа. В качестве предлога было дано стремление ограничить доминирование местной исполнительной власти над законодательным органом, якобы создав широкую зону для коррупции.^[2].

В результате был создан институт так называемого градоначальника, контрактного администратора местной администрации, выбранного конкурсом, альтернативный должности начальника, избранного на общем голосовании. Назначение такого должностного лица, не имевшего социального мандата, означало не только конфликт интересов (глава Муниципалитета, избранный из числа местных депутатов, должен был передать большинство своих прав нанятому администратору), но и размыло ответственность жителей и ограничило их влияние на местную политику.

К 2014 году городские управляющие управляли 58 областными столицами, а количество административных центров, где была непосредственно избрана мера, сократилось с 75 до 19 (в 83). В 2015 году были введены правила, дающие им возможность явиться на выборы - после процедуры конкурса местные депутаты голосуют за каждую кандидатуру. Сегодня непосредственное избирательное рукоположение осталось только в Якуке (Республика Сача), Чабаровске (Край Чабаровский), Анадыре (Чукоцкий автономный округ) и Абакане (Чакасия).

Рисунок 1. Количество региональных столиц с прямыми средними выборами

Источник: собственное развитие.

Со структурными изменениями местное самоуправление в России, хотя и формально отделено от органов государственной власти, фактически перешло под их контроль. Региональные власти – де-факто местные представительства Кремля^[3] - они вправе определять порядок отбора местных органов власти на своей территории, а также занимать половину мест в конкурсных комитетах, назначающих руководителей. В 2024 году губернаторам была предоставлена возможность давать руководителям подразделения и руководителям местной администрации упреки и выговоры, а также обжаловать или просить местные законодательные органы снять их.

Пересмотр Конституции в 2020 году, укрепление суперпрезидентской системы и централизация власти в России^[4]Это был импульс к окончательному демонтажу автономии местного самоуправления. Эта система была представлена в декабре 2021 года. Из-за внутриполитического контекста (вторжение на Украину, президентские выборы 2024 года и сопротивление снизу вверх) Путин подписал этот акт только в марте 2025 года.^[5]

Одна из основных целей реформы заключалась в упразднении двухступенчатой муниципальной системы путем интеграции нижестоящих подразделений в более крупные. Например, до изменений в Красноярском крае насчитывалось 472 единицы – 17 городских округов и 12 муниципальных округов, 32 муниципальных района, 389 сельских населенных пунктов и 22 городских поселения. Тогда будет только 39 – шесть городских округов и 33 муниципальных округа.

Приказ сверху вниз должен был ускорить уже отработанные преобразования - пока закон не был принят под давлением Кремля, его реализовали 20 регионов (в том числе оккупированные на Украине территории - так называемые Донецкая и Луганская народные республики, а с 2022 года - Херсонский и Запорожский контуры), что отразилось на регулярно сокращающемся числе муниципальных подразделений.

Рисунок 2. Количество огнестрельного оружия в России

Источник: собственное развитие.

В результате ликвидации нижних уровней подразделения может исчезнуть до 99% всех выборных должностей в стране. Новое законодательство вызвало противодействие со стороны региональных и местных элит, в которых Кремль пошел на некоторые уступки в их пользу. Возможность для региональных властей принять решение о структуре местного самоуправления была допущена — в 24 федеральных образованиях была объявлена лишь частичная реформа и следующие 17 решили сохранить старую модель. Однако неизвестно, будет ли поддерживаться двухуровневая организация после 2035 года, когда закончится 10-летний переходный период.^[6]. Нельзя исключать, что Москва заставит регионы еще быстрее осуществить изменения.

Реформа вмешивалась не только в структуру самоуправления, но и в основные принципы его внутренней организации. После его введения глава села, где не проходят прямые выборы, встает на пути конкурса не из числа претендентов, прошедших предварительный отбор, а из представленного губернатором списка. Эта система вынуждена ввести все региональные столицы, а значит, последние четыре административных центра скоро перестанут напрямую избирать своих боссов.

Кандидаты могут быть представлены политическими партиями и региональными представительными органами, а также органами федерального уровня, такими как члены Государственной Думы, Общественной палаты СР или Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления (вклад местных ассоциаций). Это создает риск заполнения местных должностей неместными должностными лицами. До сих пор эта практика применялась главным образом на региональном уровне.^[7].

Кремль уже готовит новые кадры. В 2023 году была запущена так называемая простая школа (по аналогии с так называемой губернаторской школой, существующей с 2017 года) - программа, реализуемая Российской академией народного хозяйства и государственного управления при президенте СР и координируемая Сергеем Кириенко, влиятельным первым заместителем главы администрации президента. В четырех выпусках тренинга прошли 321 человек, ранее занимавшие высокие местные и региональные должности. Ротация таких «профессиональных менеджеров» между отдельными мюзиклами позволит Москве избежать ситуации, при которой главы местных органов власти будут слишком много подниматься с местными деловыми и официальными элитами.

Абсолютный контроль

Реформа системы самоуправления официально объясняется необходимостью повышения ее эффективности^[8] Улучшение его финансов. На самом деле, однако, это служит успеху кремлевской политики консолидации власти. Правовое подчинение местных властей этим региональным властям, равнозначное строгому надзору Москвы, вписывается в логику централизации путинского режима.

Фактическое разрушение местного самоуправления позволяет эффективно демобилизовать муниципальный электорат, являющийся традиционной базой оппозиционных движений, и значительно ослабляет потенциал протеста «снизу вверх» и снижает риск его поддержки местными элитами. Параллельные решения, такие как оцифровка администрации и распространение электронного голосования, увеличивают влияние Кремля на избирательный процесс на местах и снижают зависимость федерального центра от местных чиновников.^[9].

Усиление контроля на местном уровне вознаграждается Путинской партией «Единая Россия», и в то же время ограничивает влияние лицензированной политической оппозиции, которая до сих пор смогла эффективно противостоять властям (особенно КПРФ).^[10]и независимых активистов. Следствием интеграции местных подразделений является, в том числе, выгода в виде уравновешивания диссидентских настроений в городах голосами жителей более мелких городов, более лояльных Москве.

Благодаря доминированию одной России в кремлевских муниципалитетах она сможет еще эффективнее манипулировать губернаторскими выборами с помощью так называемых "муниципальных фильтров".^[11] и использовать так называемые административные ресурсы (например, голоса чиновников, бюджетников и крупных предприятий) для достижения желаемых результатов при голосовании в региональные парламенты, Госдуму или на выборах президента.

В последние годы в Москве подчеркивают необходимость повышения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.^[12]. Однако изменения, похоже, идут в противоположном направлении.^[13]. Муниципалитеты сильно зависят от межбюджетных трансфертов (региональных и федеральных) - субсидий (поддержка конкретных задач, делегированных старшими образованиями) и бюджетных субсидий и субсидий - без которых они даже не смогли бы покрыть свои текущие расходы.

Рисунок 3. Доля межбюджетных трансфертов в доходах государственных фондов

Источник: Министерство финансов РФ.

Реформа, в принципе, не вводит решений по укреплению финансовой базы угольных бюджетов. При этом доля госкредитов в структуре госдолга увеличивается (январь 2024 года – 61%, январь 2025 года – 63%) за счет коммерческих кредитов.^[14]. Это приводит к усилению зависимости местных властей от центра.

Изменения могут усугубить их финансовые трудности. Выявлено 18 исключительных компетенций органов местного самоуправления, но второе так много может быть делегировано с регионального уровня без обязательного выделения средств. Губернатору разрешено увольнять руководителей мюзиклов, которые не выполняют своих задач, что является еще одним инструментом надзора и давления.

Расширение контроля за самоуправлением означает, в то же время, гораздо более активное участие Кремля в ручном местном управлении. Это связано с несколькими потенциальными проблемами.

Устраняя более низкие уровни пенициллина, центр лишает себя власти, которая действовала ближе всего к населению. Таким образом, способность режима замечать социальную напряженность и быстро реагировать на вспышки недовольства может ослабнуть. Местные правительственные структуры также служили ширмой для все более авторитарной политики Москвы, давая гражданам иллюзию местных действий. Более того, правящие власти были готовы снять с себя ответственность за местные акции протеста на низовом уровне и действовали в качестве арбитра. Организационные изменения затруднят применение этого механизма в будущем.

С систематическим демонтажем системы местного самоуправления его престиж и привлекательность снизились. Особенно это касается роли мэров крупных городов, которые когда-то пользовались обширными полномочиями и доступом к финансовым ресурсам. Деятельность в местных законодательных органах, как правило, является бесплатной (заработная плата выплачивается только их председателю и заместителям, а также руководителям комитетов), и с годами льготы и влияние мандата члена уменьшаются.

Столкновение с офисом может даже представлять угрозу. По всей России регулярно происходят аресты бывших и действующих коррумпированных органов самоуправления (заслуги обвинений проверить нельзя), в целом беззащитных перед властями. Небезопасны даже важные фигуры, о чем свидетельствует арест господина Красноярской Владислава Логинова (актера "Единой России" и бывшего члена Совета государства Франция) в июне 2025 года.

В результате на местных выборах становится все меньше и меньше кандидатов, а опытные менеджеры все реже и реже подают заявки на работу в подразделение-палитет.^[15]. Симптоматическим (и неразлучным) является случай 100 000 жителей Новокуйбышевской (Самарская область), которые оставались без вождя более года.^[16].

В долгосрочной перспективе такая ситуация может привести к серьезному кадровому кризису, который можно лишь частично смягчить, используя выпускников так называемой простой школы. В апреле 2025 года Путин призвал к более широкому вовлечению ветеранов вторжения на Украину в работу органов местного самоуправления - власти пытаются систематически их кооптировать^[17].

Более низкое сопротивление

Отмена низшего уровня муниципального исключает практически все выборные должности в стране. Люди, связанные с региональными элитами, часто занимали более открытые. Поэтому изменения затронули интересы местного аппарата и его защитников.

Особое недовольство реформой вызвало в национальных республиках, где, несмотря на централизацию политики Кремля, в наибольшей степени сохранился феномен клановости (общности властей с официальным аппаратом и экономическими элитами). Ей публично противостояли лидеры Татарстана Рустам Минничанов и Башкортостан Радий Чабиров. Президент Госдумы Вячеслав Володин выступил за компромиссные поправки к законопроекту.

Сопротивление «снизу-вверх» элиты оказалось относительно эффективным — правовой акт сильно затянулся, а Москва, встретив критику, смягчила первоначальные положения законопроекта и допустила некоторые уступки — переходный период до 2035 года и возможность сохранения в регионах двухуровневой модели самоуправления. Однако содержание концессии является предметом большого вопроса. Нынешняя динамика централистской политики Путина говорит о том, что центр будет оказывать давление на федеральные образования, оставшиеся в старой системе, для реализации новых решений.

Карта.Модели организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

ZИсточник: собственное развитие.

Отвращение общественности также столкнулось с изменениями. Примечательно, что оппозиционные акции были инициированы не жителями крупных городов, а населением периферийных районов, на которых скорее всего скажется демонтаж системы самоуправления. Иногда ее поддерживали местные чиновники и депутаты (особенно КПФР).

Фоном для сопротивления является быстро прогрессирующая деградация небольших городских центров (также расположенных в развитых регионах). В настоящее время в России насчитывается 1120 городов, из которых 70% — средние и малые. В ближайшей перспективе 129 из них, населенных почти 3,5 миллионами человек, могут фактически исчезнуть. За последнее десятилетие их население сократилось более чем на 300 000 человек.^[18] Причины коллапса: концентрация вокруг неперспективных отраслей (например, угля), отток молодежи в крупные агломерации, старение муниципальной инфраструктуры^[19]]Неразвитая транспортная сеть, плохое местное образование и здравоохранение^[20] Адекватных инвестиций нет.

По крайней мере, некоторые из этих проблем касаются лишь минимальной самостоятельности местных органов власти и сосредоточенности экономической и политической жизни в региональных столицах. В рамках так называемой оптимизации в населенных пунктах, считающихся «неперспективными», закрываются объекты коммунального хозяйства (аренда, школы, почтовые отделения и т.д.), что еще больше усугубляет социально-экономическую изоляцию местного населения.

Крупнейшие оппозиционные акции прошли в географически удаленной части столицы Республики Алтай и Красноярского края. В конце июня 2025 года несколько тысяч человек приняли участие в митинге протеста в Горноалтайске. Отставка, направленная Кремлем губернатору Андрею Турчаку (бывшему секретарю Генсовета Единой России), потребовалась. Жители также перекрыли дороги и решение властей было оспорено в республиканский Верховный суд (заявление было отклонено). Менее многочисленные демонстрации в Красноярском крае в мае 2025 года посетили местные чиновники и ветераны вторжения на Украину.

Не следует забывать о местном контексте этих выступлений. Республика Алтай (где проживает всего 210 000 человек, из которых около 70% в сельской местности) сталкивается с расширением крупного бизнеса за пределами региона (в том числе крупнейшего банка России - Сбербанка), изменения в котором облегчат покупку земли. Оппозиция также поднимается каждые несколько лет планами слияния республики с соседней алтайской страной.

В случае Красноярского края географический фактор оказался решающим.^[21] регион более 2,3 млн. км2 Он населен менее чем 3 миллионами человек. Расстояния между городами значительны, а связь между ними ограничена. Местная идентичность также играет важную роль. Недовольство среди енисейского населения, названного «отцом сибирских городов» (он поднялся в 1619), вызвало видение включения в городской округ с центром в Лессибирске, образованном в 1970-х годах.

Ответом правителей на демонстрации стало ускорение работы по реформе самоуправления (и голосование по изменениям в тайне от населения) и применение точечных репрессий. Преобразования в противоположных регионах принимались в первоначальном виде, за исключением случайных мелких уступок.^[22]. Таким образом, социальные протесты, в отличие от сопротивления элиты, оказались безуспешными.

Будущее без самоуправления

Сопротивление реформе указывает на непопулярность политики централизации Кремля — как среди местных и региональных элит, так и среди граждан — и на привязанность россиян к самоуправлению, даже к тому, которое имеет очень ограниченную компетенцию.

Москва, вероятно, будет стремиться к ликвидации двухэтапной организации самоуправления во всех регионах. Случаи сопротивления со стороны элиты уже после принятия законопроекта создают впечатление, что возражения по этому вопросу будут неэффективными. Например, губернатор КПФР Валентин Коновалов наложил вето на законопроект, реализующий одноуровневую модель в Чакасии, но в региональном парламенте доминирует «Единая Россия» против друг друга. С другой стороны, суд в Красноярске отклонил предложение законодателей одного из направлений с требованием отказаться от реформы. Маловероятно, что и отказ от внесения изменений в устав полуподразделениями Республики Алтай прекратит трансформацию.

Обречены и требования о возвращении к прямым выборам мэров в региональных столицах. Однако это тема настолько популярная в крупных городах, что лицензированные оппозиционные партии могут использовать ее в кампаниях - под такими лозунгами в гонке за губернатора Иркутского района соревновался кандидат КПФР Сергей Левченко^[23].

Потенциал протеста на местном уровне все еще существует, и россияне готовы продемонстрировать в вопросах, непосредственно затрагивающих их.^[24]. Однако при отсутствии соответствующей координации и ограниченной поддержки отдельных выступлений оппозиционных партий недовольство не представляет серьезной политической угрозы Кремлю. Ухудшение положения населения при отсутствии предохранительного клапана в виде самоуправления может ухудшить отношение населения к центральным органам власти, которые все чаще будут считаться непосредственно ответственными за проблемы местного уровня.

Демонтаж нижнего уровня муниципалитета, вероятно, является окончательным ударом по внешним регионам. Система самоуправления станет еще более централизованной и, таким образом, менее восприимчивой к проблемам небольших городов и деревень. Они будут затронуты оттоком огнестрельного оружия (администрация, государственные службы, финансовые ресурсы и т.д.; на месте останутся только отдельные местные чиновники) в местные центры, что приведет к дальнейшей депопуляции провинции. Местная политическая и социальная активность, до сих пор сосредоточенная в местных органах власти, практически прекратится за пределами более крупных центров, и местные сотрудники, скорее всего, уйдут из общественной жизни.