Впервые с момента окончания войны в Боснии и Герцеговине (БиГ) тридцать лет назад Совет Безопасности ООН (СБ ООН) Не приветствуется Выдвижение Высокого представителя (HR). Это произошло в результате назначения бывшего немецкого политика Кристиана Шмидта в 2021 году. Должность HR была учреждена в 1995 году. Дейтонское мирное соглашение (DPA). Несмотря на несогласие с его позицией, Шмидт использовал так называемые «Бонн Пауэрс». принять закон криминализировать любое пренебрежение его решениями. Один из его шагов даже пытался отстранить от должности избранного президента Республики Сербской (РС) Милорада Додика. Это побудило Национальную ассамблею РС бросить вызов институтам государственного уровня и принять меры на уровне субъектов. законы, противоречащие Конституция штата.
Однако центральным вопросом остается HR. Ни один другой международный чиновник не обладает столь широкими законодательными и исполнительными полномочиями без четкого юридического мандата, вытекающего из обязательного международного соглашения или СБ ООН. Это неподотчетный Структура власти создала беспрецедентную напряженность, в том числе благодаря недавним навязываниям Шмидта, которые влияют на отношения между тремя основными этнонациональными группами в БиГ - боснийцами, хорватами и сербами.
Странная алхимия: превращение Приложения 10 в «Боннские державы»
HR была учреждена "Приложение 10ДПА, подписанной в Париже 14 декабря 1995 года. В статье II настоящего документа лучше всего объясняются причины создания HR. Он определяет свои обязанности, которые заключаются в «контроле» за осуществлением мирного соглашения; «поддержании» контактов со Сторонами; «содействии» соблюдению; «координации» гражданских усилий; «содействии» решению вопросов; «участии» в конференциях доноров; «докладе» о прогрессе; и «предоставлении» руководящих указаний. В статье V также говорится, что «Верховный представитель является окончательным органом на театре военных действий в отношении толкования настоящего Соглашения о гражданском осуществлении мирного урегулирования».
Менее чем за неделю до подписания ДПА в Лондоне между 8 и 9 декабря 1995 года была созвана Конференция по осуществлению мира. The цель Конференция была призвана «мобилизовать международное сообщество для нового старта для народа Боснии и Герцеговины». Именно на этой конференции был создан Совет по осуществлению мира (PIC). составленный из 55 штатов и агентств, а также Руководящий совет PIC (PIC SB) с 12 членами. Тем не менее, PIC не упоминается в DPA.
Международные механизмы надзора были сочтены необходимыми для обеспечения осуществления гражданских аспектов мирного соглашения в непосредственный постконфликтный период. Спустя два года на ежегодной Конференция ПИКПИК, состоявшийся 9 и 10 декабря 1997 года в Бонне, приветствовал «намерение Высокого представителя использовать свои окончательные полномочия» для решения трудностей «принимая обязательные решения» в отношении встреч; обеспечительные меры, когда стороны не согласны; и действия против должностных лиц. Эти механизмы более известны как «боннские силы».
Но, по крайней мере, удивительно, что ПИК Боннские выводы «приветствуют» намерение HR «принять обязательные решения». По сути, PIC в одностороннем порядке интерпретирует «окончательный орган» HR в отношении интерпретации DPA как полномочия по принятию обязательных решений. 15 и 16 декабря 1998 г. в Мадриде ПИК вновь созвал свои ряды, признав, что Боннские державы не являются выходцами из ДПА, а были впоследствии представлены на Боннском совещании. В своем Мадридская декларацияПИК прямо заявил, что «мы полностью одобряем широкие и существенные полномочия, предоставленные Высокому представителю в Боннском совете по осуществлению мира», тем самым подтверждая происхождение этих властей за пределами ДПА.
Возможно, это объясняет, почему Карлос Вестендорп, первый HR, который использовал Бонн Пауэрс, претензии Они «не очень законны». В частности, выводы PIC London обозначенный HR как председатель PIC SB. В результате председатель PIC SB Вестендорп фактически предоставил почти неограниченные полномочия HR. Это соглашение представляет собой беспрецедентный конфликт интересов. Адис Мерджанович определять Эта система «демократия по декрету». Совет Европы (СЕ) четко государства Обоснование этих полномочий в будущем заслуживает не только политического, но и правового рассмотрения. Гро Нистуен, юрисконсульт Специального посланника ЕС по бывшей Югославии и автор приложений ДПА, касающихся прав человека, говорит Боннские державы не имели правовой основы в Дейтоне. Чарльз Кроуфорд, британский посол в БиГ с 1996 по 1998 год. пишет что "Боннские державы не имеют никакой реальной правовой основы. Они представляли собой международный политический блеф силовой игры. Рано или поздно прямое юридическое опровержение этих «властей» должно было где-то возникнуть. "
Совет Безопасности ООН и «боннские державы»
Эти утверждения свидетельствуют о том, что сам ПИК не имел юридических полномочий предоставлять такие широкие полномочия HR. ПИК не может делегировать полномочия, не указанные в Приложении 10, и ПИК не обладает такими полномочиями.
Это ставит вопрос в сферу толкования договоров и принципов, закрепленных в Конвенции. Венская конвенция о праве международных договоров (VCLT). Статья 31(1) ВКЛТ предусматривает, что договор должен толковаться "добросовестно в соответствии с обычным значением, которое должно быть дано терминам договора в их контексте и в свете его объекта и цели". Это положение VCLT несовместимо с Боннскими державами. Понятие «обязательных решений» следует четко отличать от статуса HR как «окончательного органа в театре» для толкования гражданского осуществления мирного соглашения. Тим Баннинг утверждать«Окончательное право толковать — это право толковать», а не право принимать «обязательные решения». Это особенно актуально, поскольку осуществление ДПА зарезервировано за самими Сторонами.
СБ ООН не доверял ПИК так называемым Боннским державам, равно как и ПИК или вспомогательным органам СБ ООН по персоналу. Создание ПИК было политически «приветствовано» в пункте преамбулы Резолюция СБ ООН 1031 (1995). Тем не менее, ПИК никогда не получал мандата от СБ ООН. Глава VII Устав ООН. Об этом говорится в резолюции 1031 СБ ООН. последующие ежегодные резолюции принятым в соответствии с ним.
Последующие резолюции СБ ООН, принятые в период с 1999 по 2014 год, «подтверждая» Боннские выводы в своем четвертом пункте постановляющей части, делают это в политическом, а не юридическом смысле. Они выражают политическую поддержку роли HR, но не являются законным делегированием полномочий. Вопреки мандатам, четко закрепленным в СБ ООН (например, МООНК), резолюция 1031 СБ ООН и последующие резолюции не уполномочивали ни ПИК, ни HR принимать обязательные решения.
запрещать примечания что "СБ ООН не решать что Управление Верховного представителя имеет право принимать обязательные решения, оно только подтверждая Чем закончился ПИК». Это вовсе не легализует Боннские державы, создавая ситуацию «юридического вымысла». Дэниел Х. Джойнер обсуждать использование СБ ООН формулировок в постановляющих пунктах для указания на его намерение создать обязательные обязательства. Джойнер утверждает, что в резолюциях СБ ООН слово «подтвердить» означает объявить что-то фактом или утверждать или поддерживать принцип. Это заявление, объявляющее или подтверждающее факт или принцип, но это не слово, которое передает понятие возникновения нового юридического обязательства под руководством Совета Безопасности таким же образом, как слова «решать» или «требовать». Он также отмечает, что слово «подтверждает» должно пониматься как имеющее такое же необязательное значение, как слова «подтверждает» и «призывает». "
Это подтверждает мнение о том, что простое «подтверждение» Боннских выводов ПИК в резолюциях СБ ООН не является юридическим разрешением для ПИК толковать мандат HR способом, противоречащим Приложению 10.
В последующих резолюциях СБ ООН с 2015 по 2020 год ссылки на HR, Боннские державы и PIC в пунктах постановляющей части не упоминались. В этих резолюциях СБ ООН просто «подтверждает окончательный авторитет Верховного представителя на театре военных действий в интерпретации гражданского осуществления Соглашения». Это помещается в нерабочий пункт преамбулы до ссылки на главу VII Устава ООН. Опять же, ссылка на «окончательный орган» Приложения 10 без четкого решения или разрешения СБ ООН в отношении Боннских держав никогда не означала, что HR обладает полномочиями выносить «обязательные решения».
С 2021 года ни HR, ни PIC не упоминались в резолюциях СБ ООН — вероятное следствие неразрешенного спора вокруг законности назначения HR Кристиана Шмидта.
Непоследовательный подход СБ ООН за последние три десятилетия породил значительную юридическую двусмысленность. Как Майкл Вуд наблюдалРезолюции СБ ООН «часто являются частью серии и могут быть поняты только как таковые». Это наблюдение особенно актуально в контексте резолюции 1031 СБ ООН и его последующих резолюций. Несоответствия между этими резолюциями за последние тридцать лет увековечили правовую неопределенность в отношении Боннских держав и ПИК. Если бы СБ ООН намеревался официально легализовать их, он сделал бы это явно, четко уполномочив свои мандаты в постановляющих пунктах всех резолюций после резолюции 1031 СБ ООН. Отсутствие таких ссылок подчеркивает сохраняющееся отсутствие официального юридического признания со стороны Совета.
«Бонн Пауэрс» и национальные суды
Отечественные субъекты пытались оспорить обязательные решения Высокого представителя в национальных судах. Конституционный суд решения БиГ U 9/00Который поддержал HR наложение Закон о Государственной пограничной службе от 13 января 2000 года опирается на несовершенную аналогию с интервенциями СБ ООН. Суд сравнил полномочия HR с «мандатами в рамках системы Лиги Наций и в некоторых отношениях с ситуацией в Германии и Австрии после Второй мировой войны» в качестве краткого обоснования для Боннских держав HR. Суд ввел понятие «функциональная двойственность», в котором HR выступает как авторитетом БиГ, так и представителем международного сообщества, правовая основа, рационализированная в U 9/00. Это решение создало прецедент, когда Суд отказался ставить под сомнение решения HR, фактически блокируя обращение за помощью к национальным властям.
Сравнение Суда является необоснованным. Во-первых, Лиги мандатов в соответствии со статьей 22 Завет были созданы специально для "колоний и территорий... которые населены народами, еще не способными самостоятельно выстоять в тяжелых условиях современного мира». DPA определяет БиГ как суверенное государство. Приложение 4 просит Конституционный суд разрешить споры, «включая положения, касающиеся суверенитета и территориальной целостности». Кроме того, послевоенная Австрия и Германия были заняты. Союзники в послевоенной Германии навязывали свои указыВ то время как УЛР задумывалось не как оккупационная сила, а как посредник, сосредоточенный на достижении мира.
Три из девяти судей Конституционного суда иностранныйЕго предвзятость неудивительна. Алекс Шварц наблюдать Его решения часто «отражают несогласие между теми судьями, которые выступают за усилия OHR по централизации власти, и теми, кто выступает за автономию для субгосударственных образований». Шварц отмечает, что иностранные судьи не действуют как нейтральные умеренные, но «скорее всего, не склонят чашу весов в пользу боснийского крыла Суда», часто противопоставляя хорватов и сербов «более децентралистскому крылу». Бывший иностранный судья Джозеф Марко, который играл центральную роль в ключевых решениях в период с 1997 по 2002 год, был определен как имеющий «наиболее централизованную идеальную точку зрения».
Решения Верховного представителя превышают мандат Боннских держав
Мало того, что «обязательные решения» HR превышают предполагаемый объем их полномочий в рамках DPA и СБ ООН, они также превосходят мандат, установленный на Боннской конференции PIC в 1997 году.
The ПИК Боннские выводыВ статье XI.2(b) говорится, что ПИК «приветствует намерение Высокого представителя» принять «обязательные решения» по следующим вопросам:
[I]меры, которые вступают в силу, когда стороны не могут достичь соглашения и которые будут оставаться в силе до тех пор, пока Председатель или Совет министров не примет решение, соответствующее Мирному соглашению по соответствующему вопросу. "
Три примера подчеркивают, что HR выходит за рамки Боннских держав. Во-первых, HR приостановленный В 2011 году Центральная избирательная комиссия (ЦИК) постановила, что его решение будет оставаться в силе «до тех пор, пока Верховный представитель не решит иначе». В результате хорватские представители, несмотря на обеспечение подавляющего большинства в хорватских районах БиГ, были исключены из правительства разделения власти. Это решение отходит от статьи XI.2(b) Боннских выводов, которая допускает только «временные меры... до тех пор, пока президентство или Совет министров не примет решение, соответствующее мирному соглашению». Приостановка HR обходит это требование и не позволяет национальным учреждениям реагировать, что противоречит нормам Бонна.
Во-вторых, HR в одностороннем порядке внес поправки в конституции обеих организаций — РС и Боснийско-Хорватской федерации — что делает их неузнаваемыми по сравнению с их версиями 1995 года. В 2023 году HR удалять Боснийское вето в Федерации для разрешения политического тупика. Эта мера не была временной и не подвергалась институциональным вызовам, нарушая требование PIC Bonn о том, что президентство или Совет министров должны сохранить возможность принять решение в соответствии с DPA.
В-третьих, в 2023 году HR введенные поправки Уголовный кодекс БиГ. HR предписал, что те, кто препятствует выполнению решений, принятых HR, «будут наказаны тюремным заключением на срок от шести месяцев до пяти лет». Это решение является ключевым фактором продолжающегося законный и политический Спор между руководством HR и RS. HR обошел председательство и Совет министров БиГ — институты, обозначенные Боннскими заключениями как ключевые исполнительные органы, с которыми HR должен сотрудничать для разрешения тупиковых ситуаций. Нет никаких упоминаний о том, что HR имеет власть над парламентом, либо в заключениях PIC Bonn, либо в DPA, поскольку предполагалось, что HR не будет принимать решения для парламента.
HR предписывает принятие поправок в Уголовный кодекс «на временной основе до тех пор, пока Парламентская ассамблея Боснии и Герцеговины не примет этот закон в надлежащей форме, без поправок и без каких-либо условий». Эта квазиколониальная формулировка фигурирует в многочисленных решениях HR и не согласуется с Боннскими выводами PIC, особенно потому, что она не позволяет национальным учреждениям принимать «решение, соответствующее Мирному соглашению». HR рассматривает временное решение как окончательное и обязывает парламент принять его без каких-либо поправок. Здесь неправдоподобно предполагать, что любой национальный орган добровольно включил бы роль HR в Уголовный кодекс БиГ. Это в корне превышает первоначальное намерение Приложения 10, и применение поправок УПЧ к Уголовному кодексу может потенциально нарушить ЕСПЧ Статья 7 «Запрещается ретроспективное применение уголовного права, когда оно находится в невыгодном положении обвиняемого».
Каждый из этих примеров обострил межэтническую напряженность, одновременно оставаясь запутавшимся в действиях и ответных действиях отечественных лидеров, еще больше укрепив этнонациональные разногласия. Эта модель сохраняется в течение почти трех десятилетий.
Назначение высоких представителей
В приложении 10 разъясняется, что "Стороны просят назначить Высокого представителя в соответствии с соответствующими резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций". Кристиан Шмидт, бывший министр сельского хозяйства Германии. назначенный PIC 27 мая 2021 года. 3 июня бывший HR Валентин Инцко представил официальное письмо информирование СБ ООН об этом решении. Однако, вопреки всем предыдущим случаям, СБ ООН не ответил. УПЧ утверждает, что в заявление Выражение поддержки в резолюциях не является обязательным. Однако с 1995 по 2021 год СБ ООН последовательно одобрял выдвижение HR в тексте своих резолюций. Единственным исключением стала выдвижение Кристиана Шварца-Шиллинга в 2006 году, но даже в этом случае СБ ООН «приветствовал решение Совета по осуществлению мира» в одном из своих решений. письмо Обращение к Генеральному секретарю ООН (UNSG) 30 января 2006 года. Это произошло после того, как его кандидатура была «доведена до сведения членов Совета Безопасности». В результате Шмидт остается единственным HR, кандидатура которого не была подтверждена СБ ООН.
ОПЧ ссылаться UNSG Гутерриш 14 июля 2023 письмо, адресованное Сербскому члену Президиума БиГ Жельке Квиджановичу, подтверждающему первенство ПИК над СБ ООН. Гутерриш утверждает, что Руководящий совет PIC является «соответствующим органом». Однако этот аргумент не имеет силы, поскольку в Приложении 10 ГООНВР не участвует в процессах назначения, ограничивая его отчетностью (статья III.2[c]). В то же время административная роль ГСООН (Хартия ООН) Глава XV) не может отменять полномочия СБ ООН в процессе выдвижения кандидатур, упомянутом в Приложении 10.
Приложение 10 четко связывает назначение HR с полномочиями СБ ООН, отражая намерение DPA внедрить гражданский надзор в СБ ООН. Одностороннее назначение ПИК Шмидта не имеет проверки СБ ООН, которая наблюдалась в предыдущих случаях, что также нарушает мандат Приложения 10. Утверждение OHR относительно автономии PIC впоследствии рушится из-за юридического чрезмерного охвата. Подводя итог, можно сказать, что ПИК отсутствует в тексте Приложения 10 и не имеет мандата СБ ООН по выдвижению HR.
Роль СБ ООН в кадровых назначениях не является «добросовестной», а является императивом в соответствии с Приложением 10 и резолюцией 1031 СБ ООН. Односторонние действия PIC в этом случае не имеют решающего юридического якоря.
Пересмотр «боннских держав»
Британский посол Кроуфорд Раннее предупреждение О незаконности Боннских держав теперь кажется пророческим. Пришло время критически изучить их правовую основу. До тех пор лидеры БиГ, вероятно, продолжат оспаривать авторитет HR, особенно в свете юридически сомнительной номинации Шмидта.
У СБ ООН сейчас три варианта. Во-первых, он может формализовать нынешнюю структуру власти. Это приведет к фактической оккупации БиГ Руководящим советом ПИК, что противоречит утверждению Дейтонского соглашения о местном суверенитете. Во-вторых, это может легализовать Боннские державы. Однако для каждого решения должны существовать транспарентные международные механизмы обзора, включая участие в этом процессе всех сторон, подписавших ДПА. В-третьих, она может запретить Боннские державы в соответствии с запросами ЕС и СЕ, которые спорить "Это, безусловно, ненормальная ситуация, когда неизбранный иностранец осуществляет такие полномочия. "
Как Глобальный консенсус В связи с тем, что легитимность УПЧ разрушается через тридцать лет после Дейтонского соглашения, пришло время положить конец иностранному управлению через Боннские державы и созвать новый международный диалог — Дейтон II — чтобы заново изобрести систему БиГ, восстановить правовую ясность и предотвратить спуск в этнонациональную систему. Кипрский стиль Замороженный конфликт.
Иван Пепич является научным сотрудником кафедры политологии и международных отношений Женевского университета, Швейцария. Имеет докторскую степень по политологии (Женевский университет), специализируется на политических системах, связанных с этнонационализмом и глубоко разделенными постконфликтными обществами. @Ivan_Pepic
Пожалуйста, поддержите Новая Восточная Европа краудфандинговая кампания. Пожертвуйте, нажав на кнопку ниже.
