Chiny kontynuują jeden z największych programów porządkowania finansów lokalnych w ostatnich latach. Celem jest ograniczenie ukrytego zadłużenia samorządów, zmniejszenie roli lokalnych platform finansowania inwestycji, czyli LGFV, oraz przeniesienie części zobowiązań do bardziej przejrzystych bilansów publicznych. Program poprawia strukturę długu, ale nie usuwa wszystkich problemów. Coraz większe znaczenie ma zadłużenie operacyjne tych podmiotów oraz zdolność samorządów do generowania trwałych dochodów.
Chiny wchodzą w kolejną fazę porządkowania długu lokalnego. Chodzi przede wszystkim o zobowiązania, które przez lata narastały poza zwykłymi budżetami samorządów, najczęściej za pośrednictwem lokalnych platform finansowania inwestycji, określanych skrótem LGFV od angielskiego Local Government Financing Vehicles. W chińskiej praktyce były to podmioty wykorzystywane do finansowania dróg, mostów, kolei, parków przemysłowych, infrastruktury miejskiej i projektów rozwojowych, których formalnie nie zawsze można było sfinansować bezpośrednim długiem władz lokalnych.
Model ten przez długi czas wspierał szybki rozwój infrastruktury. Z czasem stał się jednak źródłem znacznego ryzyka finansowego. Część zobowiązań LGFV była traktowana przez rynek jako dług, za który w ostateczności odpowiadają lokalne rządy, choćby o ile nie znajdował się on wprost w oficjalnych statystykach zadłużenia publicznego. Właśnie ten obszar chińskie władze określają jako ukryty dług samorządów.
Program o wartości liczonej w bilionach juanów
W listopadzie 2024 roku chińskie władze zatwierdziły szeroki program zamiany długu lokalnego. Według informacji Ministerstwa Finansów i relacji chińskich mediów finansowych obejmuje on przede wszystkim zwiększenie limitu zadłużenia samorządów o 6 bilionów RMB, rozłożone na trzy lata, oraz przeznaczanie przez pięć kolejnych lat po 800 miliardów RMB rocznie z nowych specjalnych obligacji lokalnych na obsługę i zamianę ukrytych zobowiązań. Łącznie daje to 10 bilionów RMB bezpośrednich zasobów związanych z restrukturyzacją długu lokalnego.
W szerszym ujęciu chińskie władze mówiły również o pakiecie pozwalającym zmniejszyć presję związaną z ukrytym zadłużeniem o około 12 bilionów RMB, o ile uwzględnić także przesunięcie części zobowiązań na późniejsze lata oraz inne działania osłonowe. Przy przyjętym kursie około 1 RMB = 0,55 PLN oznacza to skalę rzędu 6,6 biliona złotych. Takie przeliczenie ma jednak wyłącznie charakter orientacyjny, ponieważ program rozliczany jest w juanach i wpływa przede wszystkim na strukturę chińskiego długu publicznego.
Mechanizm jest stosunkowo prosty. Samorządy emitują oficjalne obligacje, najczęściej specjalnego przeznaczenia, a uzyskane środki wykorzystują do zastąpienia droższych, mniej przejrzystych lub krótkoterminowych zobowiązań. W praktyce oznacza to przeniesienie części zadłużenia z obszaru półformalnego do oficjalnych bilansów sektora publicznego. Zmienia się więc nie tylko koszt obsługi długu, ale również jego widoczność.
Według S&P Global Ratings program może znacząco ograniczyć ukryte zobowiązania przypisywane LGFV, ale sam w sobie nie rozwiązuje problemu całego zadłużenia tych podmiotów. Agencja zwraca uwagę, iż ukryty dług to tylko część szerszego problemu, ponieważ LGFV posiadają również duże zadłużenie korporacyjne i operacyjne, które nie jest automatycznie objęte programem zamiany.
Dług staje się bardziej widoczny
Z punktu widzenia władz centralnych jednym z najważniejszych celów jest zwiększenie przejrzystości. Wcześniej znacząca część zobowiązań była rozproszona między samorządami, spółkami celowymi, bankami, inwestorami obligacyjnymi i innymi instytucjami finansowymi. Program zamiany długu ma sprawić, iż zobowiązania uznawane za faktyczną odpowiedzialność władz lokalnych zostaną przeniesione do oficjalnego systemu zarządzania długiem.
Według danych przywoływanych przez chińskie Ministerstwo Finansów, na koniec 2023 roku saldo ukrytego długu samorządów wynosiło około 14,3 biliona RMB. Po rozpoczęciu programu restrukturyzacyjnego kwota ta miała spaść do 10,5 biliona RMB na koniec 2024 roku, czyli o prawie 4 biliony RMB w ciągu roku. Dla Pekinu jest to argument, iż program działa zgodnie z założeniami.
Jednocześnie należy podkreślić, iż spadek ukrytego długu nie oznacza automatycznego zmniejszenia całkowitego zadłużenia sektora publicznego. Część zobowiązań nie znika, ale zostaje przekształcona w oficjalny dług lokalny. Poprawia się jego struktura, rośnie przejrzystość i zwykle spada koszt finansowania, ale całkowite obciążenie finansów publicznych pozostaje wysokie.
Program nie jest klasycznym umorzeniem długu. Jest raczej próbą uporządkowania zobowiązań, obniżenia kosztów odsetkowych i rozłożenia płatności w czasie. W tym sensie chińska strategia polega na zmniejszeniu ryzyka nagłego kryzysu płynności, a nie na natychmiastowym oddłużeniu samorządów.
LGFV wychodzą z roli narzędzia finansowania władz lokalnych
Drugim elementem programu jest stopniowe ograniczanie roli LGFV jako narzędzi finansowania samorządów. Według relacji chińskich mediów finansowych, władze zakładają, iż do końca czerwca 2027 roku platformy objęte centralnym nadzorem mają zostać usunięte z listy podmiotów pełniących funkcję finansowania lokalnego długu.
Proces już trwa. Według informacji przekazanych przez Ludowy Bank Chin, do końca 2024 roku około 40% platform finansowania lokalnego miało wyjść z tej kategorii poprzez transformację rynkową lub inne formy restrukturyzacji. Jednocześnie skala ich operacyjnego zadłużenia finansowego wynosiła około 14,8 biliona RMB, czyli była o około 25% niższa niż na początku 2023 roku.
W późniejszych relacjach chińskie media, powołując się na wypowiedzi Ministerstwa Finansów, informowały, iż do połowy 2025 roku ponad 60% platform miało już zakończyć proces wyjścia z kategorii LGFV, co oznaczało wyczyszczenie przypisanego im ukrytego długu. Te dane pokazują szybki postęp formalny, ale nie przesądzają jeszcze o pełnej poprawie kondycji finansowej samych podmiotów.
Dla wielu z nich przejście do działalności rynkowej będzie trudne. Część LGFV zarządza aktywami infrastrukturalnymi, które mają znaczenie publiczne, ale nie generują wystarczających przepływów pieniężnych. Inne posiadają majątek, który można komercjalizować, ale wymaga to czasu, wyceny, zmian organizacyjnych i znalezienia inwestorów.
Największe wyzwanie: dług operacyjny
Najważniejsze ryzyko dotyczy zadłużenia, które nie jest klasyfikowane jako ukryty dług rządowy. Chodzi o zobowiązania zaciągnięte przez LGFV jako podmioty gospodarcze. Mogą to być kredyty bankowe, obligacje, pożyczki od instytucji niebankowych lub inne formy finansowania.
Ten dług jest bardziej złożony. Część zobowiązań ma pokrycie w aktywach generujących przychody, na przykład w opłatach za korzystanie z infrastruktury, czynszach, dochodach z usług komunalnych lub przychodach z projektów przemysłowych. Część dotyczy jednak aktywów, które mają wartość społeczną lub strategiczną, ale nie przynoszą wystarczających dochodów. Najtrudniejsza jest grupa zobowiązań, za którymi nie stoją stabilne przepływy pieniężne ani łatwe do sprzedaży aktywa.
S&P Global Ratings zwraca uwagę, iż korporacyjny dług LGFV jest większym problemem niż sam ukryty dług objęty programem zamiany. Według tej oceny zadłużenie takie stanowi ponad 70% całkowitego długu tych podmiotów i będzie wymagało osobnej restrukturyzacji, większej dyscypliny finansowej oraz realnej oceny zdolności LGFV do samodzielnej obsługi zobowiązań.
To właśnie ten obszar zdecyduje, czy reforma będzie trwała. o ile LGFV zostaną formalnie usunięte z listy platform finansowania, ale przez cały czas będą utrzymywane przy życiu przez lokalne władze, banki i odroczone refinansowanie, ryzyko nie zniknie. Zmieni jedynie formę.
Presja na lokalne budżety
Restrukturyzacja długu samorządowego odbywa się w trudnym otoczeniu fiskalnym. W ostatnich latach lokalne budżety odczuły spadek dochodów ze sprzedaży gruntów, który wcześniej był jednym z kluczowych źródeł finansowania inwestycji i obsługi zobowiązań. Kryzys na rynku nieruchomości ograniczył wpływy z tego tytułu i zmniejszył elastyczność finansową wielu prowincji, miast i powiatów.
Jednocześnie rośnie oficjalny dług lokalny. Jest to częściowo naturalny skutek programu zamiany zobowiązań: dług, który wcześniej pozostawał poza głównym bilansem, zostaje ujawniony i przeniesiony do oficjalnych limitów. Z perspektywy przejrzystości jest to korzystne. Z perspektywy lokalnych budżetów oznacza jednak większe obciążenie odsetkowe i konieczność bardziej rygorystycznego zarządzania płynnością.
Władze centralne deklarują, iż polityka fiskalna pozostanie aktywna, a środki z obligacji mają wspierać zarówno rozwój, jak i stabilizację ryzyk. W projekcie budżetu na 2026 rok wskazywano między innymi na dalsze wykorzystanie specjalnych obligacji lokalnych, wsparcie dużych projektów inwestycyjnych oraz działania służące spłacie zaległości i ograniczaniu ukrytego zadłużenia.
Dla samorządów oznacza to konieczność pogodzenia kilku celów jednocześnie: utrzymania inwestycji, obsługi długu, ograniczenia nowych zobowiązań oraz poprawy efektywności aktywów publicznych. Nie jest to zadanie łatwe, zwłaszcza w regionach o słabszych dochodach i większej zależności od finansowania infrastrukturalnego.
Rewitalizacja aktywów jako uzupełnienie programu
W odpowiedzi na ograniczenia programu zamiany długu część prowincji rozwija działania określane w Chinach jako aktywizacja lub rewitalizacja zasobów, aktywów i funduszy państwowych. W materiałach lokalnych pojawia się pojęcie 三资三化 („Trzy rodzaje kapitału i trzy procesy transformacji”), które można opisać jako próbę przekształcania zasobów publicznych w aktywa, aktywów w zabezpieczenia lub źródła przychodów, a funduszy publicznych w bardziej efektywne narzędzia finansowania.
W praktyce chodzi o identyfikację majątku, który dotąd był słabo wykorzystywany, a następnie jego wynajem, sprzedaż, komercjalizację, wniesienie do spółek lub wykorzystanie jako zabezpieczenia finansowania. Przykłady takich działań pojawiały się między innymi w prowincjach Hubei i Hunan, gdzie lokalne władze deklarowały przegląd dużych zasobów publicznych i próbę uruchomienia części ich wartości gospodarczej.
Takie podejście może pomóc w poprawie płynności, ale niesie ryzyka. Nie wszystkie aktywa publiczne da się gwałtownie wycenić lub sprzedać bez strat. Część ma niejasny status własnościowy. Część pełni funkcje publiczne, których nie można łatwo podporządkować rachunkowi komercyjnemu. Istnieje też ryzyko, iż monetyzacja przyszłych przepływów pieniężnych jedynie przesunie problem zadłużenia na późniejsze lata.
Reforma zwiększa przejrzystość, ale nie kończy problemu
Chiński program restrukturyzacji długu lokalnego ma wymierne efekty. Zmniejsza skalę ukrytych zobowiązań, obniża koszt części finansowania, wydłuża terminy zapadalności i zwiększa kontrolę władz centralnych nad lokalnymi finansami. Z punktu widzenia stabilności systemu finansowego jest to istotne, ponieważ ogranicza ryzyko nagłych niewypłacalności i niekontrolowanego refinansowania.
Nie oznacza to jednak, iż problem długu lokalnego został rozwiązany. Najtrudniejsze kwestie dotyczą przez cały czas zdolności LGFV do działania na zasadach rynkowych, jakości posiadanych przez nie aktywów oraz dochodów samorządów po osłabieniu rynku nieruchomości. Samo przeniesienie zobowiązań do oficjalnych bilansów poprawia przejrzystość, ale nie tworzy automatycznie nowych źródeł spłaty.
W najbliższych latach najważniejsze będą trzy pytania.
- Po pierwsze, czy lokalne władze rzeczywiście powstrzymają się od tworzenia nowych ukrytych zobowiązań.
- Po drugie, czy LGFV będą w stanie przejść z roli narzędzi finansowania administracji do roli zwykłych podmiotów gospodarczych.
- Po trzecie, czy samorządy znajdą stabilne dochody, które pozwolą obsługiwać większy oficjalny dług bez ograniczania podstawowych wydatków publicznych.
Jeżeli te warunki zostaną spełnione, program zamiany długu może stać się ważnym etapem porządkowania chińskich finansów lokalnych. o ile nie, obecna operacja okaże się przede wszystkim przesunięciem ryzyka w czasie. Na razie najbardziej uzasadniona ocena jest ostrożna: Chiny znacząco poprawiają widoczność i strukturę długu lokalnego, ale dopiero reforma dochodów samorządów i rzeczywista transformacja LGFV pokażą, czy problem został ograniczony trwale.
W szerszym kontekście temat ten łączy się z omawianymi już na Chiny24.com napięciami w finansach lokalnych, w tym ze wzrostem zadłużenia samorządów i zmianą modelu finansowania inwestycji publicznych w Chinach. Warto więc traktować obecny program nie jako jednorazową akcję księgową, ale jako część dłuższej przebudowy relacji między rządem centralnym, prowincjami, miastami i sektorem finansowym.
Źródła
- S&P Global Market Intelligence, China’s 12 trillion yuan debt swap to ease local debt pressure, bank margins
- 财联社, 财政部披露化债半程成绩单：1年隐性债务减少近4万亿 ，超6成融资平台退出
- S&P Global Ratings, LGFV Brief: China’s RMB10 Trillion Debt-Swap Scheme Is A Good Start
- Xinhua, 中国人民银行行长：金融支持融资平台化债取得重要阶段性成果
- Ministerstwo Finansów ChRL, informacje o wykonaniu budżetu i polityce fiskalnej na 2026 rok
Leszek B. Ślazyk
e-mail: [email protected]
