Эволюция промышленной политики ЕС: горизонтальная и квазисекторальная

Промышленная политика ЕС и либеральная логика экономической интеграции

Промышленная политика в общем смысле рассматривается как форма рыночного вмешательства, которое искажает конкуренцию, субсидируя отдельные компании или отрасли. Таким образом, первоначальные договоры ЕС уже предусматривали общий запрет на государственную помощь, которая может негативно повлиять на торговлю между государствами-членами и, следовательно, препятствовать европейской экономической интеграции.

В Европейском Союзе любое промышленное вмешательство имеет двойное измерение – внешнее по отношению к миру и внутреннее по отношению к рынку Союза. Поэтому промышленная политика в ЕС должна была с самого начала уравновесить необходимость поддержки и принцип равной конкуренции, оставаясь при этом укорененной в либеральной логике экономической интеграции.

Ввиду ликвидации традиционных торговых инструментов – не только таможенных и количественных ограничений, но и физического контроля на внутренних границах ЕС, технических и фискальных барьеров – которые последовали за созданием Единого европейского рынка в 1993 году и принятием единой валюты большинством государств-членов, государственная помощь оставалась последним инструментом государственного вмешательства на рынке.

Отсутствие исключительной компетенции в области промышленной политики на протяжении десятилетий делало Европейский Союз основанным на децентрализованном и реактивном подходе - именно государства-члены, а не Европейская комиссия, решили, как поддержать свою собственную промышленность на рынке Союза.

Последствия широкого приема государственной помощи в рамках интегрированной зоны – сначала Европейского экономического сообщества, а теперь и Европейского союза – будут негативными. Следует подчеркнуть, что, в отличие от вмешательства в рыночные механизмы в рамках промышленной политики в Китае или в США, такое действие в ЕС имеет не только внешний, но прежде всего внутренний эффект. Помощь, оказываемая предприятию в одной из стран Союза при отсутствии каких-либо барьеров в торговле товарами и услугами и свободном перемещении факторов производства, приводит к немедленному ухудшению конкурентного положения операторов, расположенных в других государствах-членах.

Это важно для понимания проблем определения и реализации интервенционного измерения промышленной политики в ЕС - вопрос, который партнерам, не входящим в ЕС, вообще не нужно рассматривать. Следовательно, промышленная политика в ЕС с самого начала была подчинена либеральной логике экономической интеграции.

Децентрализованная и реактивная промышленная политика государств-членов ЕС

Хотя положения о запрете государственной помощи (с многочисленными исключениями, основанными на сбоях рынка) действовали с начала ЕЭС, только в 1992 году были введены мягкие положения в Договор об учреждении Европейского сообщества для поддержки промышленности и повышения ее конкурентоспособности в союзном измерении.

В то время как вопросы, связанные с другими политиками ЕС, такими как политика сплочения, охватываются общими компетенциями между ЕС и государствами-членами, Европейской комиссии была предоставлена возможность только для поддержки, координации или дополнительных инициатив государств-членов для промышленности.

На практике это означало оставление компетенции проводить промышленную политику в руках национальных правительств.

От охранника соревнований до координатора вмешательства

В отсутствие компетенции проводить промышленную политику Европейская комиссия долгое время ограничивалась тем, чтобы быть хранителем конкуренции на Едином европейском рынке. Такой подход сохранялся до недавних кризисов – пандемии COVID-19 и энергетического кризиса, вызванного войной на Украине.

Кризисы последних лет сместили Еврокомиссию с ее роли охранника конкуренции в сторону координатора интервенции - логика свободного рынка также начала учитывать необходимость стабилизации и поддержки национальных экономик.

В то время, как и ожидалось государствами-членами ЕС, Комиссия смягчила правила государственной помощи, что привело к усилению рыночного вмешательства со стороны более крупных и богатых государств-членов. Это был поворотный момент, когда логика конкуренции на рынке ЕС также начала учитывать необходимость стабилизации и поддержки национальных экономик.

Изменение парадигмы промышленной политики в ЕС

Только упомянутые явления и вызовы – внешние (кризисные) и внутренние (цифровая и энергетическая трансформация) – побудили институты ЕС участвовать не только в дискуссиях на европейском уровне, но и в конкретных действиях по улучшению конкурентных позиций европейских компаний по отношению к субъектам, не входящим в ЕС.

Теперь вы можете увидеть отклонение от реактивного, строгость Конкурентоспособная, открытая и горизонтальная промышленная политика ЕС для благоприятного для климата, частично протекционистского и квазисекторального подхода, направленного на достижение конкретных целей в конкретных секторах.

Изменить логику действия

Действия ЕС до сих пор носили реактивный характер, опираясь на реагирование на инициативы третьих стран. Хотя этот подход в принципе по-прежнему доминирует, в сфере нарратива все чаще подчеркиваются активные действия Союза.

Примером может служить фонд Следующее поколение EUВ ответ на кризис, вызванный пандемией COVID-19, ответом на который стал американский Закон о сокращении инфляции (Закон о снижении инфляции).

Новое (более широкое) содержание интервенции

Вместо остальных, строгость В настоящее время непосредственно в соответствии с положениями Договора поощряется содействие цифровой и энергетической трансформации посредством декарбонизации промышленности и сельского хозяйства.

Новая парадигма промышленной политики ЕС основана не только на повышении конкурентоспособности промышленности ЕС, но и на учете широко понимаемых про-развития и про-социальных аспектов. Экономическое вмешательство в настоящее время становится инструментом цифровой трансформации и изменения климата, а не только защиты конкурентоспособности, создавая импульс для инноваций в соответствии с промышленной революцией века.

Иными словами, цель вмешательства заключается уже не только в повышении конкурентоспособности промышленности Союза, но и в учете широко понимаемых про-развития (и не только про-роста) и про-социальных аспектов. Это не без экономического обоснования, если рассматривать эту трансформацию как инновационный маховик для развития новых технологий — как почти 150 лет назад использовался двигатель внутреннего сгорания.

Риски и напряженность

Открытость экономики ЕС была явно ослаблена необходимостью применять протекционистские инструменты к основным торговым партнерам, которые субсидируют собственную промышленность. Это может свидетельствовать о том, что ЕС ищет новый баланс между открытостью и защитой собственных интересов.

Однако, по-видимому, самой большой проблемой промышленной политики ЕС является принятие секторального подхода, заключающегося в выборе секторов промышленности, требующих или ожидающих поддержки. Это может привести, в силу так называемого провала правительства, к отбору так называемых победителей (отрасли и конкретных предприятий) и к построению национальных или европейских чемпионов, которые не обязательно обеспечат экономическое развитие в долгосрочной перспективе и при этом могут существенно исказить конкуренцию в ЕС.

Комиссия как арбитр (а теперь и стратег?)

В этом контексте стоит отметить сферу действия Еврокомиссии, которая, как уже было сказано, не обладает, с одной стороны, компетенцией проводить промышленную политику на уровне ЕС, с другой стороны, имеет полномочия утверждать схемы государственной помощи для отдельных предприятий, а также устанавливать показатели и механизмы координации деятельности государств-членов.

В целях защиты собственных интересов Союз рискует потерять баланс между открытостью и вмешательством. Избирательная поддержка отраслей может создать краткосрочных победителей, но в долгосрочной перспективе угрожает правилам конкуренции и сплоченности рынка Союза.

Это зависит от решения Комиссии, получит ли предприниматель или целая отрасль общественную поддержку в виде грантов, налоговых кредитов или льготных кредитов. Кроме того, Европейская комиссия через свою систему изъятий пытается направить вмешательство государств-членов на действия, связанные с реализацией приоритетов ЕС.

Эта ситуация создает парадокс: Комиссия не проводит промышленную политику явно, а фактически устанавливает ее через систему принятия и исключения мер помощи.

Однако последствия этого механизма не являются наилучшими как в ЕС, так и в государствах-членах. В Польше, например, хотя доминирует помощь для охраны окружающей среды и энергетики (46,2% промышленной государственной помощи в 2023 году), она в основном используется для текущего функционирования энергетического сектора. Важную роль по-прежнему играет простая инвестиционная региональная помощь (22%), тогда как поддержка НИОКР и инноваций составляет всего 9,1%.

Мягкая координация и новые форматы сотрудничества

Еврокомиссия использует свои полномочия для координации действий государств-членов ЕС посредством растущего набора правовых актов, которые, с одной стороны, направлены на создание общего рынка производства и потребления (в том числе в области государственных закупок), а с другой стороны, координируют на уровне ЕС действия отдельных государств-членов в отношении стратегических продуктов.

Хотя Европейская комиссия формально не проводит общую промышленную политику, она на практике формирует свое направление, решая, кто получит поддержку и на каких принципах. Таким образом, рыночный арбитр стал его молчаливой стратегией, устанавливающей приоритеты для экономического вмешательства ЕС.

Таким образом, несмотря на отсутствие четкой правовой основы в Договорах, Комиссия выстраивает свою стратегическую координирующую позицию. Он создает платформы сотрудничества для государств-членов, бизнеса и экспертов (в рамках так называемого Промышленного форума), соучредителей промышленных альянсов, создание которых включает в себя дальнейшие стратегии для отдельных отраслей промышленности и промышленных и сервисных экосистем.

Без формальной компетенции Еврокомиссия постепенно выстраивается мягкая сила - становится координатором направлений промышленного развития, объединяя государства, бизнес и экспертов вокруг общих целей двойной трансформации и экономической безопасности.

Эти форумы являются инструментом новой промышленной политики, которая позволяет Комиссии сосредоточить внимание как бизнеса, так и государств-членов на двойной трансформации и экономической безопасности. В то же время они не имеют легитимности в законодательстве ЕС и поэтому являются просто платформой для обмена мнениями и опытом - без прямого влияния на законодательство ЕС или возможность национальной или европейской поддержки.

Новые правовые рамки для отдельных секторов

Примерами новой правовой базы, поддерживающей предпринимателей и нацеленной на конкретные действия государств-членов, являются недавно принятые законы - в форме непосредственно применимых правил - о производстве чипов, технологиях нейтрализации выбросов и использовании критического сырья.

Они предусматривают как возможность интеграции в процесс построения европейских производственных и бизнес-сетей, отвечающих целям цифровой и энергетической трансформации ЕС, так и определенные административные и процедурные упрощения со стороны государств-членов. Это включает установление максимальных сроков выдачи разрешений на предпринимательскую деятельность, применение специальных режимов государственных закупок и создание единых контактных пунктов для тех, кто заинтересован в присоединении к этим механизмам поддержки.

Новое отраслевое регулирование ЕС выходит за рамки технической поддержки, став инструментом совместного стратегического управления экономикой. Таким образом, Союз постепенно переходит от координации национальной политики к созданию европейского промышленного сообщества.

Он также заслуживает внимания к созданию в силу каждого из этих актов консультативных групп, состоящих из представителей государств-членов. Таким образом, создается механизм мягкого сотрудничества между Комиссией, государствами-членами и соответствующими компаниями.

Хотя эти решения в значительной степени носят технический и процедурный характер, они фактически формируют новую модель институционального сотрудничества в ЕС, которая постепенно смещает бремя принятия решений в сторону более широкого применения. Совместное управление выбранных секторов.

ИПЦЕ Совместные проекты как новый формат интервенции

Стоит отметить новые механизмы государственного финансирования проектов, реализуемых на уровне ЕС. Примером такого подхода является Важные проекты общеевропейского интереса ()Важные проекты общеевропейского интереса - IPCEI). Одним из критериев их запуска является участие не менее четырех государств-членов вместе с компаниями в снижении риска негативного воздействия на конкуренцию на Едином европейском рынке. В то же время это решение может укрепить синергию между странами и заинтересованными сторонами.

Как указано в отчетах Летти и Драги за 2024 год, ИПЦЕ Он может стать форматом конкуренции с субъектами, не входящими в ЕС, как по существу, так и в финансовом отношении в рамках новой промышленной политики Союза. На практике ИПЦЕ - попытка объединить национальные ресурсы в едином европейском ответе на глобальную конкуренцию;

IPCEI является попыткой создать единый европейский ответ на глобальную промышленную конкуренцию. Благодаря объединению ресурсов многих стран эта инициатива укрепляет сотрудничество и инновации, но в то же время в ее нынешнем виде обеспечивает неравномерный финансовый потенциал среди государств-членов ЕС.

Однако тот факт, что они финансируются из национальных бюджетов, остается важным недостатком, который по-прежнему благоприятствует более процветающим и более интервенционным государствам-членам.

Вызовы для государств-членов: перспективы Польши

Новые решения в области промышленной политики представляют собой серьезную проблему для всех государств-членов ЕС, включая Польшу. Во-первых, речь идет об определении целей национальной промышленной политики и их продвижении на уровне ЕС. Промышленный форум и различные индустриальные альянсы являются прекрасными площадками для сотрудничества в этой сфере. Однако необходимо тесное сотрудничество с компаниями с инновационными продуктами или хотя бы потенциал для их разработки и коммерциализации.

Следующим шагом должно стать обеспечение адекватного финансирования рыночных интервенций путем нацеливания государственной помощи, как из национальных, так и из европейских ресурсов, на действия по достижению целей ЕС на национальном уровне. Совместные действия всех государств-членов, включая Польшу, необходимы для решения внутренних проблем (поддержание конкуренции на Едином европейском рынке) и внешних (ни одна страна не может противостоять экономической мощи Китая и США).

Польша должна активно совместно создавать европейскую промышленную политику, сочетая администрирование, бизнес и финансы вокруг общих целей инноваций. Это единственный способ перейти от роли бенефициара к соавтору экономического развития в Союзе.

Поэтому Польша должна активно участвовать в новых форматах межправительственного сотрудничества на уровне ЕС, поскольку существующий национальный инструментарий слишком слаб, чтобы отвечать самой конкуренции - как внутри, так и за пределами ЕС - и не обеспечивает полноценного участия в новых инициативах, таких как: ИПЦЕ.

Поэтому необходимо отказаться от доминирующей, инвестиционной региональной помощи в целях более сложной, рискованной, но перспективной поддержки исследований, разработок и инноваций, в том числе через консорциумы. ИПЦЕОднако для этого требуется более сильная координация между администрацией, бизнесом и финансовыми институтами, чтобы Польша не просто оставалась бенефициаром инициатив ЕС, но и совместно создавала их направление.