Большая игра интересов

Если да, то к каким конфликтам готовились вооруженные силы стран НАТО?

На протяжении более трех десятилетий предполагалось, что главной задачей военных будет участие в операциях по урегулированию кризисов, таких как операция НАТО ISAF в Афганистане, или более ранняя коалиционная операция США и их союзников в Ираке, и менее масштабная — Евросоюза в Африке или бывшая на Западных Балканах. Даже если они были очень опасны для солдат, в окопах не было боёв, не использовалось много боеприпасов. Почему? Это были асимметричные конфликты, то есть с оппонентами, часто негосударственными субъектами, такими как талибы, потенциал которых даже не был близок к НАТО, и которые использовали совершенно другую тактику и имели разные оперативные цели, чем Россия против Украины сегодня.

Каковы были последствия такого подхода?

Государства-члены ЕС предполагали, что их вооруженным силам придется столкнуться с гораздо более слабым врагом, поэтому, в разговорной речи, они будут использовать меньше боеприпасов и нуждаются в меньшем количестве систем вооружения. Они также прогнозировали, что у них будет больше времени для пополнения запасов, ремонта оборудования и т. д. В таких конфликтах даже высокоточное оружие не требовалось в огромных количествах — нескольких сотен ракет было достаточно, чтобы уничтожить противовоздушную оборону Ливии во время операции 2011 года, а это столько же, сколько сегодня — включая беспилотники — Россия может направить против Украины в одночасье. По этой причине в оборонную промышленность не поступало крупных заказов на боевые средства. То, что произошло 24 февраля 2022 года, показало, что вооруженные силы европейских стран - США тоже - и их оборонная промышленность функционируют в другой реальности, основанной на логике дивидендов мира после холодной войны.

Как западная оружейная промышленность отреагировала на стратегические концепции после холодной войны?

Оборонная промышленность, в основном частная, просто адаптировалась к этой ситуации и перешла к максимизации прибыли. Инновационные, но очень дорогие системы вооружения были разработаны и затем произведены в небольших масштабах с перспективой их внедрения на экспортных рынках для увеличения производства и, таким образом, для покрытия очень высоких затрат на исследования и разработки. В случае боевых машин безопасность экипажа является приоритетной задачей, поскольку политическая предпосылка заключается в том, что, прежде всего, необходимо защищать жизнь солдат в миссиях, поскольку каждая жертва является проблемой для властей. Поэтому сегодня Leopard 2 в своем последнем варианте A8 может стоить до 30 миллионов евро, и большая часть этой суммы покрывает стоимость передовых пассивных и активных систем обороны. При этом потенциалом для массового и быстрого производства простых боеприпасов или быстрого обслуживания поврежденного оборудования пренебрегали.

Когда члены НАТО поняли, что у них серьезная проблема?

Именно тогда Украина весной 2022 года начала запрашивать у других стран боеприпасы, исходя из расчетов, сколько ей нужно для самообороны. В тот момент западные столицы поняли, что их запасы скудны. Боеприпасы могут быстро иссякнуть не только для Украины, но и для собственных нужд, а это означало, что национальный военный потенциал членов НАТО больше не заслуживает доверия, особенно в свете возможностей России для ведения войны в массовом масштабе. Такое возвращение к войне в промышленном масштабе, как выразился в своем докладе британский RUSI, стало шоком для западных политических и военных элит.

Можно ли говорить о кризисе европейского оружия?

Это был не кризис, а адаптация к рынку, сформированная тем, как воспринимались угрозы. В то же время слабость европейской военной промышленности парадоксальным образом стала огромной возможностью для Европейского союза как интеграционной организации. За последние два года Европейская комиссия предложила ряд знаковых инициатив, а также финансовые и нормативные инструменты, чтобы помочь странам трансформировать свой оборонный сектор на национальном уровне, одновременно увеличивая интеграцию и сотрудничество между государствами-членами в чувствительной области обороны. При этом можно ожидать своеобразного интеграционного скачка, развития новых компетенций ЕС в стратегически важной сфере.

Очевидно, что институты ЕС этого хотят. Помимо выделения почти всего Европейского фонда мира для рефинансирования странам-членам их поставок оружия из их запасов и оперативных подразделений в Украину, ЕС также очень быстро предложил новаторские инструменты для непосредственной поддержки оборонной промышленности в Европе. Приняты два акта: ASAP (Акт в поддержку производства боеприпасов) с бюджетом в 500 млн евро, который служит для увеличения мощностей оборонной промышленности ЕС в области производства боеприпасов, и EDIRPA (Европейский закон об оборонной промышленности) с бюджетом в 300 млн евро, направленный на ускорение производства боеприпасов для нужд Украины и восстановление свалок боеприпасов государств-членов. Самое главное, чтобы ЕС предоставил финансирование, государства-члены должны сотрудничать: только многонациональные проекты могут получить деньги, то есть те, которые создают новые экономические, военные и политические связи внутри стран ЕС.

Каковы последствия европейских инициатив, особенно тех, которые касаются поставок артиллерийских боеприпасов на Украину?

Нам все еще приходится ждать последствий ASAP и EDIRPA, поскольку первые финансовые решения были приняты только в конце 2024 года. Хотя Украина уже получает транши ракет, недавно произведенных в Европе, мы далеки от того, чтобы европейская промышленность достигла производственных мощностей, которые, по мнению военных, необходимы на данном этапе для продолжения поддержки Украины и восстановления поставок Европы в условиях потенциальной угрозы войны с Россией. Лидеры ЕС заявляли, что к концу 2024 года европейские оборонные заводы были бы способны поставлять 1,7 млн штук 155-мм артиллерийских боеприпасов в год, однако СМИ сообщают, что фактический расчет составляет полмиллиона. Так что это вряд ли достигает целей. Более успешными, хотя и не на 100%, оказались международные инициативы, такие как так называемая чешская инициатива по боеприпасам, которая в основном заключается в получении боеприпасов из стран, не входящих в ЕС.

У государств-членов есть ожидания быстрого роста производства, и как это видит оружейная промышленность?

В оборонной промышленности подчеркивают, что ожидают от правительств долгосрочной перспективы закупок, если они будут инвестировать в рост производственных мощностей. Любая компания, которая хочет инвестировать, например, в новую производственную линию, знает, что для этого нужна не двух- или трехлетняя перспектива, а гораздо более длительная. Только тогда компания сможет покупать машины, строить заводы, нанимать людей и планировать производство на долгие годы. Однако в Европе у оружейных компаний до сих пор нет подтверждения того, что объявленные правительственные заказы из-за увеличения расходов на оборону будут продолжаться в течение трех-пяти лет. По этой причине переход на быстрое производство оружия, и прежде всего боеприпасов, происходит очень медленно. Этот вариант лучше всего подходит для стран, правительства которых успешно создают долгосрочные маркетинговые перспективы для своей отрасли, используя национальные финансовые инструменты в рамках своей экономической политики, часто просто размещая заказы на боеприпасы непосредственно со своими национальными производителями.

В каких странах можно увидеть положительные результаты?

Например, Германия. В прошлом году Германия подписала два крупных многолетних контракта на производство боеприпасов со своими национальными промышленными лидерами — Rheinmetall на 8,5 млрд евро и консорциумом Diehl и Norwegian Nammo на 15 млрд евро. Более того, Германия успешно, на политическом и военном уровне, продает Leopard 2 в различных вариантах в качестве европейского основного боевого танка следующего поколения, что подтверждается только недавними решениями Литвы, Чехии и Норвегии.

Какова ситуация во Франции, которая имеет крупнейшую оружейную промышленность в ЕС?

Франция никогда не была особенно сосредоточена на производстве наземных систем, хотя она также предоставляет долгосрочные контракты своим промышленным лидерам, таким как Nexter, для производства самоходных гаубиц Caesar или бронетехники Serval. С другой стороны, Франция гораздо более активна, когда дело доходит до авиации, радаров и ракетных технологий. Проекты включают в себя европейские противоракеты нового поколения, а также ракеты большой дальности, продвигаемые и разрабатываемые Францией также в рамках существующих механизмов ЕС, включая Европейский фонд обороны. Для почти полностью приватизированной, хотя и контролируемой различными способами правительствами, оборонной промышленности в западноевропейских странах рентабельность имеет решающее значение. Условием такой рентабельности является долгосрочная перспектива продажи, обслуживания, модернизации и в конечном итоге утилизации проданного оружия. Если это не может быть обеспечено национальным рынком, поскольку он слишком мал, отрасль ожидает, что правительства поддержат их, чтобы найти экспортные рынки или лоббировать «европеизацию» конкретного проекта или технологии, то есть получение финансирования ЕС для него.

Мы знаем о государственных кредитах, но могут ли оборонные компании брать кредиты у коммерческих банков?

Для оружейных компаний в ЕС сложно приобрести частный капитал из-за их специфической деловой активности. Согласно правилам ESG, охватывающим экологическую, социальную ответственность и корпоративное управление, которые ЕС все еще ужесточает - также в рамках "зеленого перехода", - большая часть частного финансирования останется для них недоступной. Это серьезное ограничение, и Европейский Союз понял, что для смягчения своих собственных правил он должен изменить интерпретацию регулирования, чтобы частное финансирование было возможным, например, для поддержки проектов двойного назначения, то есть для гражданского и военного использования.

Функционирование европейской оружейной промышленности определяется зависимостью от поставщиков оборудования или компонентов из-за пределов НАТО и ЕС. Это серьезная проблема?

Это крайне серьезно, потому что пандемия COVID-19 показала, что во многих областях критически важных технологий Европа, а также США зависят от третьих стран, и в значительной степени от Китая.
Хуже всего то, что никто не имеет полного знания о фактической зависимости в цепочках поставок от неевропейских, незападных поставщиков. Мы продолжаем узнавать о новых проблемах в этой области, и речь идет не только о простых материалах, таких как порох, но и о передовых компонентах, таких как полупроводники или компоненты батареи, оптоэлектроника и т. Д. По этой причине к 2025 году в деятельности ЕС будет время, чтобы наметить, что можно сделать для поддержки оборонной промышленности и минимизации этих зависимостей. Это касается не только противников ЕС, таких как Китай, но и его партнеров, потому что ЕС не хочет зависеть от Соединенных Штатов. Хотя это звучит противоречиво, именно так в течение многих лет формируются политические цели ЕС в оборонной промышленности по отношению к США - ЕС хочет, чтобы его оборонная промышленность всегда могла предложить альтернативу американским технологиям, независимо от системы экспортного контроля США.

Также ведется работа над программой, направленной на укрепление европейских вооружений. Каковы цели этой инициативы?

Европейская оборонно-промышленная программа (EDIP) имеет шанс стать прорывом, когда речь идет о сотрудничестве в области развития военного потенциала отдельных стран. Речь идет не только о содействии сотрудничеству в области новых исследований в области оборонных технологий, что уже делает EDF, но и о том, чтобы отдельные страны могли покупать оружие, разработанное в Европе, при условии, что они делают это в рамках совместной работы с субъектом ЕС. Это означает косвенное софинансирование приобретения новых военных возможностей государствами-членами. При этом ЕС может стать дополнительным субъектом промышленной и оборонной политики, а значит, и, хотя и косвенно, оборонной политики в Европе. Это новаторский подход, когда речь идет обо всем европейском интеграционном проекте, потому что Европейский Союз будет постоянно и довольно стабильно входить в зону обороны.

Каким будет бюджет ЕДИП?

Предполагается, что EDIP будет иметь гораздо более серьезный бюджет, чем предыдущие инициативы, такие как EDF с общим объемом 8 млрд евро за весь период 2021–2027 годов. Руководители институтов ЕС процитировали сумму в 100 миллиардов евро, но мы не знаем, откуда будут поступать эти деньги и будут ли они полностью выделены EDIP. Она, конечно, покрывалась бы не бюджетом ЕС, а другими дополнительными источниками, возможно, из так называемых совместных оборонных облигаций; хотя некоторые страны, в основном Германия, не хотят соглашаться на такое решение, которое аналогично общему долгу, позволившему постковидовскому восстановлению Европы. Однако подход Берлина может измениться после формирования новой правительственной коалиции в результате февральских парламентских выборов. На данный момент Европейская комиссия зарезервировала 1,5 миллиарда евро для ЕДИП на 2025–2027 годы. Однако переговоры по ЭДИП продолжаются, и над этим также будут работать во время польского председательства в Совете Европейского союза.

Кто получил наибольшую выгоду от оборонных инициатив ЕС?

Бенефициарами существующих инструментов ЕС, начиная с Европейского оборонного фонда, который поддерживает исследования новых оборонных технологий, являются прежде всего консорциумы с крупными оборонными компаниями из западноевропейских стран с самой передовой оборонной промышленностью. Поскольку Великобритания находится за пределами Европейского союза, это Германия, Франция, Испания, Италия и Швеция.

Это потому, что есть особые предпочтения для крупных консорциумов?

Эти страны успешны, потому что грантовые заявки и проекты их крупных компаний оцениваются соответствующими институтами ЕС как те, которые служат укреплению технологической и промышленной базы европейской оборонной промышленности, а также построению автономии ЕС в области оборонных технологий в долгосрочной перспективе. Поэтому они преследуют экономические и политические цели Европейской комиссии. В то же время ЕС стремится к более активному участию малых и средних предприятий в оборонных проектах, географической диверсификации этих консорциумов и стимулированию трансграничного сотрудничества в области развития новых технологий. Однако в реальности главную роль в консорциумах всегда играют крупные компании, которые приглашают мелких партнеров к сотрудничеству - на неравной основе - для повышения их шансов на получение субсидий. Их целью является не создание новых цепочек поставок или укрепление сотрудничества с более слабой оборонной промышленностью, а укрепление их конкурентоспособности на рынке ЕС и за его пределами. Таким образом, европейская оборонная промышленность постепенно консолидируется вокруг сильнейших игроков.

Что может получить Польша от программ по укреплению оборонного сектора?

Для нас принципиально важно, чтобы Европейский союз помогал своим государствам-членам быстро приобретать новые военные возможности. Учитывая интересы безопасности Польши, чем сильнее вооруженные силы европейских стран, тем лучше, потому что они способствуют потенциалу сдерживания и защиты НАТО от России, и, таким образом, например, в военном отношении надежная Германия является одновременно сильной опорой ЕС и НАТО. С нашей точки зрения, стремительное развитие военного потенциала европейских стран имеет решающее значение, тем более что сейчас все согласны с тем, что Россия является главной угрозой безопасности Европы. В то же время это важно перед лицом ожидаемой политики Дональда Трампа. Вооружение Европы и развитие надежности в контексте сдерживания и обороны против военного потенциала России станут лучшим ответом на обвинения Трампа в том, что европейцы недостаточно тратят на оборону и полностью полагаются на США в контексте российской угрозы. Кроме того, сильная в военном отношении Европа станет более надежным партнером для Соединенных Штатов во всем мире.

Можно ли сказать, что разделение ролей в обороне продолжается: НАТО сосредоточится на военной деятельности, а ЕС должен отвечать за промышленный и оборонный потенциал?

Это именно то разделение задач, которое продолжается в данный момент, и приоритетом ЕС является увеличение его потенциала по укреплению оборонной промышленности. Однако в этом отношении между странами-членами есть различия – некоторые из них в основном хотят быстро нарастить военный потенциал Европы, и воспринимают оборонную промышленность как инструмент для достижения этой цели. Другие государства-члены, прежде всего, хотят роста европейской оборонной промышленности, повышения ее конкурентоспособности, хотят заполнить технологический разрыв между европейской и американской промышленностью, а для этого хотят использовать кризис безопасности в Европе, признавая российскую угрозу маргинальной, а сценарии эскалации конфликта между Россией и НАТО как маловероятные.

Предполагаю, что первый вариант ближе к Польше, признавая приоритетом наращивание военного потенциала.

Мы всегда рассматривали промышленную политику ЕС как инструмент поддержки расширения военного потенциала Европы. Поэтому, как и многие государства-члены, не только с восточного фланга, мы протестуем против узкого подхода EDIP. Предполагается, что финансирование EDIP будет сужено только до строго европейских проектов, и ни одна организация из-за пределов ЕС, которая является дочерней компанией, например, американской или британской компании, не должна участвовать в них. Логика Европейской комиссии заключается в том, что мы должны использовать европейские деньги для развития оборонной промышленности ЕС, и нет места для более глубокого сотрудничества с США, Великобританией, Кореей или Израилем. Это проблема для нас, потому что мы хотим, чтобы ЕС помог странам быстро приобрести их военный потенциал, который частично может быть развит и в сотрудничестве с внешними партнерами. Это яблоко раздора. В начале 2025 года по вышеуказанной теме состоятся важнейшие переговоры по ЭДИП.

Каковы шансы Брюсселя изменить свой подход к промышленному и оборонному сотрудничеству с внешними партнерами?

Пока что основные противники предложенного Польшей, Францией и Германией подхода смягчают свою позицию. Меня это не удивляет, потому что многие страны Европы сотрудничают в оборонной промышленности с США или Великобританией, и новые слишком ограничительные правила ЕС в этой области были бы не в их пользу.
В дополнение к финансированию и открытости к сотрудничеству с внешними партнерами ЕС, есть еще одна область споров между государствами-членами - между теми, кто хочет более значимой роли для Европейской комиссии, и теми, кто ее боится или просто не хочет, потому что они очень привязаны к суверенитету в обороне. Здесь, как это ни парадоксально, Франция уже некоторое время посылает сигналы о том, что амбиции европейских институтов, особенно Европейской комиссии, слишком далеко идущие и не устраивают Париж. В этом споре Франция и Польша находятся на одной странице.

Какова позиция Берлина по этому вопросу?

С момента распада так называемой коалиции светофоров Германия была нерешительна. Поэтому правительство, сформированное в Берлине после февральских выборов, окажет большое влияние на то, как будет развиваться весь процесс укрепления европейской обороны, и куда пойдет ЕС.

Мы говорили о структурных вопросах, деньгах и политических условиях, но не о фундаментальном вопросе — будет ли кто-то производить оружие в Европе?

С этим есть серьезная проблема, так как у нас недостаточно квалифицированной рабочей силы на рынке труда, и решения, которые мы можем ввести, принесут результаты только через два, три, четыре, может быть, пять лет, в зависимости от количества необходимых сотрудников. В случае с инженерными кадрами, в плане оплаты труда оборонная промышленность не может конкурировать с гражданскими, высокотехнологичными отраслями промышленности. Европейская стратегия оборонной промышленности уделяет мало внимания развитию человеческих ресурсов для европейской промышленности. Это означает, что мы просто выявляем проблему и начинаем обсуждение.

Последующие страны ЕС объявляют или готовят стратегии для оборонной промышленности. Будут ли эти национальные стратегии отличаться от того, чего хочет Брюссель?

Это неизбежно, и более того, в институтах ЕС растет понимание вышесказанного. Еврокомиссия осознает, что даже с новыми инструментами и новым бюджетом она всегда будет лишь дополнительным столпом для промышленной и оборонной политики государств-членов. На национальном уровне фактически существует три столпа промышленной и оборонной политики.

Во-первых, это национальное измерение, которое означает, что каждая страна всегда будет размещать часть своих заказов на оружие со своей промышленностью, используя какие-то конкретные, неконкурентные процедуры, оправдывая это тем или иным образом, и обходя европейские правила - все по закону, в соответствии со статьей 346 Договора о функционировании Европейского Союза. Государства-члены ЕС будут делать это ради своих жизненно важных интересов безопасности, включая безопасность поставок, или для поддержания своих промышленных возможностей.

Вторым направлением является двустороннее сотрудничество со стратегическими партнерами из-за пределов Европейского Союза. Мы обычно думаем о Соединенных Штатах из-за их уникального положения, но мы также должны включить Великобританию, поскольку она сейчас находится за пределами ЕС. В ответ на полномасштабную агрессию России против Украины многие страны ЕС хотят укрепить свои политические отношения или военно-промышленное сотрудничество с США. Они будут принимать суверенные решения о налаживании межправительственного сотрудничества с США по программам вооружений.

Европейское сотрудничество станет лишь третьей опорой промышленной и оборонной политики государств-членов. В настоящее время игра заключается в том, что этот столп важен с точки зрения ценности и технологий. Если Евросоюз, наконец, согласится выделить на несколько лет едва ли несколько миллиардов евро на совместные закупки оружия, никто не будет считать это успехом, потому что за эти деньги ничего разумного нельзя купить. В авторитете ЕС будут сильно сомневаться, и Россия получит сигнал о том, что у европейцев нет воли вооружаться. По этой причине только серьезное финансирование может дать толчок развитию военного потенциала под эгидой Европейского союза. Это даже не должно быть 100 миллиардов евро, что почти символично, но меньше, например, 50 миллиардов евро, распределенных в течение нескольких лет. Это уже внесет значительный вклад в европейскую оборону. Отдельный вопрос – на что будут потрачены эти средства. В 2023 году ЕС определил 22 приоритетных направления развития потенциала. С таким длинным списком вы не можете разумно потратить столько денег. Польша и Греция предложили, чтобы флагманским проектом ЕС была противоракетная оборона, поскольку будучи частью такой разноплановой системы, разработанной под флагом ЕС и финансируемой из денег ЕС, можно объединить промышленные интересы многих разных партнеров, и в то же время предоставить Европе столь необходимые возможности.

Как быстро ЕС может реформировать свою оборонную промышленность и укрепить многостороннее сотрудничество, чтобы она не только отвечала потребностям вооруженных сил государств-членов, но и поддерживала их партнеров, таких как Украина?

Структурные изменения во всех сферах экономики требуют времени, но их можно сократить, введя активную экономическую политику, то есть тратя деньги на продуманные приоритеты и навязывая способ их реализации. На уровне отдельных стран проблема часто заключается в отсутствии согласованности и изменении целей последовательных правительств. В самом ЕС проблема глубже - интересы государств-членов различны, так как все они пытаются вписаться в европейский оборонный рынок, который вовсе не самый большой (хотя он вот-вот вырастет по прогнозам увеличения расходов на оборону). Тот, кому удастся разработать технологию, систему вооружения, которая благодаря софинансированию ЕС и участию ключевых партнеров получит европейский статус - неформальный, конечно, на основе рыночной позиции, а не произвольного решения, - победит в долгосрочной перспективе.

Марчин ТерликовскийДоктор философии, является аналитиком и руководителем Бюро исследований и статистического анализа (BBiAS) в Польском институте международных отношений (PISM). В своих исследованиях он занимается, в частности, оборонной политикой основных европейских стран, а также промышленным и оборонным сотрудничеством в Европе и в трансатлантическом измерении, включая анализ роли ЕС в области обороны.

_____
Перевод: Anita Kwaterowska