• Еврокомиссия предлагает новый регламент по совершенствованию системы депортации нелегальных иммигрантов в Евросоюз.
• Проект включает в себя введение Европейского приказа о возвращении, усиление санкций за несотрудничество с иммиграционным офисом и создание центров депортации за пределами ЕС.
• Несмотря на новые решения, ключевые проблемы – массовый приток иммигрантов, низкая эффективность депортации и перегрузка системы предоставления убежища – остаются нерешенными.
• Станут ли предлагаемые изменения жизнеспособным инструментом контроля за миграцией или просто еще одной попыткой, которая терпит неудачу из-за законодательства, которое препятствует быстрым действиям?
Попытка разрешить миграционный кризис
Европейская комиссия представила Проект нового регламента Европейский парламент и Совет, регулирующие ликвидацию нелегальных иммигрантов, проживающих в государствах-членах ЕС. Проект предусматривает, в частности, более легкое признание решений о депортации между государствами-членами и более строгие правила сотрудничества между иностранцами и иммиграционными службами. Хотя документ содержит технические и организационные решения, в нем не рассматриваются коренные причины миграционного кризиса, такие как злоупотребление системой предоставления убежища или отсутствие инфраструктуры для эффективного задержания иммигрантов. В результате предлагаемых изменений может оказаться недостаточно по отношению к масштабу проблемы.
Проект является еще одной попыткой решить десятилетний иммиграционный кризис, в котором миллионы африканских и азиатских иммигрантов уже прибыли в Европу. В прошлом году Европейский парламент и Совет ЕС приняли так называемый пакт о предоставлении убежища и миграции для улучшения процедур предоставления убежища и депортации и укрепления сотрудничества между государствами-членами в области управления иммиграционной политикой. анализ). Решения, предусмотренные Пактом, еще не вступили в силу (это должно произойти в 2026 году), и ЕС уже ищет новые. Смогут ли они преодолеть нынешний кризис?
Беженцы и экономические иммигранты
Во-первых, некоторые из посетителей являются настоящими беженцами, спасающимися от войн и преследований, которые, несомненно, заслуживают международной защиты. В то же время, однако, многие иммигранты приезжают в Европу исключительно по экономическим причинам, и все же, вместо того, чтобы подавать заявление на получение рабочей или студенческой визы, они обращаются за убежищем, чтобы воспользоваться упрощенными процедурами для тех, чья жизнь находится под угрозой. В свете международного права и Европейского союза государство может свободно решать, каких экономических мигрантов оно принимает и каких не может принять, в то время как то же государство не может отказаться принимать беженца. Поэтому неудивительно, что многие иммигранты предпочитают представляться беженцами, потому что это значительно увеличивает их шансы быть принятыми в страну.
Только в 2015 году в Европу прибыло около 1,3 миллиона иммигрантов, почти все из которых обратились за убежищем. Несмотря на 10 лет, прошедших после кризиса, ситуация по-прежнему напряженная, и системы предоставления убежища европейских стран перегружены запросами. Число заявлений о предоставлении убежища в ЕС оценивается в сотни тысяч и неуклонно растет: около 415 000 было подано в 2020 году, 536 000 в 2021 году, 873 000 в 2022 году и более 1 миллиона в 2023 году. В 2024 году было подано несколько меньшее, но все еще ошеломляющее количество заявлений о предоставлении убежища: около 912 000.
Проблема нелегальных мигрантов
Первоначально большое количество иммигрантов было в основном проблемой для средиземноморских стран (таких как Италия, Греция или Испания), но после вторжения России на Украину проблема также стала затрагивать страны Центральной и Восточной Европы, в частности Польшу и другие страны Балтии. Этот миграционный пакт был призван вооружить государства инструментами для смягчения последствий кризиса: ликвидация системы предоставления убежища путем более быстрого рассмотрения заявлений, углубление сотрудничества пограничников и спорный механизм солидарности, предусматривающий принудительное переселение иммигрантов из стран с особенно большим количеством запросов.
Однако в последнее время особенно актуальной проблемой стали экономические иммигранты, которые вообще не делают заявлений о предоставлении убежища, а просто пытаются незаконно форсировать границу государства-члена ЕС. По оценкам, в ЕС насчитывается не менее 1,3 миллиона нелегальных иммигрантов, в том числе большинство в Германии, Испании, Италии и Венгрии. Это, однако, лишь малая часть реального числа, поскольку игнорирует людей, которым удалось отследить границу и жить в данной стране, не обращая внимания на иммиграционную службу. Эта цифра неуклонно растет, о чем свидетельствуют непрекращающиеся попытки раздвинуть внешние границы ЕС в Испании, Италии, на Балканах и в Восточной Европе. В период с января по апрель 2025 года было совершено более 5900 попыток незаконного пересечения польско-белорусской границы.
Решение этой проблемы является главным образом обязанностью стран, которые охраняют внешние границы ЕС, таких как Польша. Европейский союз, с другой стороны, фокусируется на этой группе нелегальных иммигрантов, которые уже вошли на его территорию и были замечены иммиграционными службами. Такие лица во избежание быстрой высылки обычно обращаются за убежищем, утверждая, что в их стране происхождения их жизни, здоровью или свободе угрожает опасность. В результате системы предоставления убежища становятся еще более перегруженными, центры содержания под стражей переполненных иностранцев и эффективность процедур возвращения (включая депортацию) является низкой. Только 20% из тех, кто официально обязан покинуть страну, делают это.
Почему такая низкая эффективность депортации? Большинство иммигрантов ждут решения о предоставлении убежища на свободе, а когда оно оказывается негативным, оно просто исчезает из поля зрения иммиграционной службы, меняя место жительства, иногда переезжая в другую местность, а иногда даже в другую страну ЕС. В последнем случае существует еще одна проблема: в нынешнем правовом государстве иммигрант, считающийся незаконным посетителем в одной стране ЕС, не может автоматически считаться незаконным в другой стране ЕС. Поэтому данное лицо неоднократно подает ходатайства о предоставлении убежища в разных государствах-членах, каждое из которых признает их вновь и самостоятельно. Таким образом, даже если одна страна отказывается предоставить убежище иммигранту и решает депортировать, прежде чем это будет выполнено, он может поехать в другую страну и подать заявление о предоставлении убежища.
Предлагаемые решения проблемы
Подготовленный Еврокомиссией проект регламента вносит незначительные улучшения в эффективность так называемой процедуры возврата. Законодательство ЕС различает два типа «возврата»: добровольный выезд по запросу иммиграционной службы и принудительная депортация. Большинство так называемых решений о возвращении являются добровольными обязательствами о выезде, которые преобразуются в решения о депортации только в том случае, если обязательство покинуть страну не выполнено в указанный срок. Что меняет предлагаемый проект?
Он усиливает санкции за нарушение иностранцем (как гражданином третьей страны) его обязательства сотрудничать с иммиграционной службой при рассмотрении его ходатайства о предоставлении убежища, а также в возможной процедуре его возвращения в страну происхождения. Граждане третьих стран должны сотрудничать с иммиграционным органом на всех этапах процедуры. Граждане третьих стран должны оставаться в наличии и предоставлять необходимую информацию для подготовки их возвращения. В случае несоблюдения обязательства сотрудничать проект регламента требует введения санкций в отношении иностранца, например, сокращения предоставляемых ему пособий и социальных пособий, изъятия проездных документов или продления запрета на въезд. Компетентные органы должны информировать гражданина третьей страны о различных этапах процедуры возвращения, его обязанностях и последствиях невыполнения этих обязательств.
Проект также вводит механизм признания и приведения в исполнение решений о возвращении, выданных другим государством-членом (так называемый Европейский приказ о возвращении). При принятии решения о возвращении государство-член должно будет «записать» его в информационной системе ИКТ, действующей в Шенгенской зоне, или посредством двустороннего обмена информацией с другим государством-членом. Европейский приказ о возвращении предназначен для содействия в признании и исполнении решений о возвращении, вынесенных другим государством-членом, где гражданин третьей страны незаконно перемещается в другое государство-член.
Предложение также позволяет создать так называемые центры возвращения в странах, не входящих в ЕС. Возврат хабов) для иммигрантов, которым было вынесено окончательное решение о депортации. Они должны быть центрами, расположенными в третьих странах, действующими на основе двусторонних соглашений или с ЕС в целом, где такие мигранты будут вынуждены размещаться до тех пор, пока они не будут подтверждены, что они могут вернуться в свою страну происхождения. Соглашение или соглашение может быть заключено только с третьей страной, в которой соблюдаются международные стандарты и правила в области прав человека. В таком соглашении или договоренности должны быть указаны условия передачи, а также условия, относящиеся к периоду проживания гражданина третьей страны в соответствующей стране, которые могут иметь краткосрочный или долгосрочный характер. Такое соглашение или соглашение сопровождается механизмом контроля, обеспечивающим оценку осуществления и учет любых изменяющихся обстоятельств в третьей стране.
В проекте также уточняются правила задержания иммигрантов - тех, кто ожидает решения по ходатайству о предоставлении убежища, а также тех, кто ожидает решения о возвращении. Лица, подлежащие задержанию, должны помещаться в специальные центры содержания под стражей или специальные отделения других центров. В тех случаях, когда государство-член ЕС не может предоставить жилье в таком учреждении, проект предусматривает питание мест размещения в тюрьме, где граждане третьих стран содержатся отдельно от заключенных.
Предложенный документ также продлевает максимальный срок содержания под стражей (должен помещать иммигрантов в центр) с 18 до 24 месяцев и уточняет причины риска побега в качестве основания для задержания иммигранта. Бегство иммигранта до принятия решения, требующего возвращения, является одной из основных причин крайней неэффективности процедур возвращения.
Недостатки предложения Комиссии
С другой стороны, предложение Еврокомиссии не решает основных проблем.
Во-первых, ЕС Государства-члены будут по-прежнему формально обязаны разрешать любому, кто делает даже устный запрос о предоставлении убежища, включая иммигрантов, пойманных в акте незаконного пересечения границы. Следовательно, нелегальные иммигранты будут по-прежнему рассматриваться как иммигранты, ищущие законное место жительства, подавая соответствующее заявление в пограничном пункте или в консульстве. Закон ЕС запрещает автоматическое отклонение ходатайств о предоставлении убежища и требует, чтобы каждое из них рассматривалось по существу, и требует, чтобы иммигранту было разрешено оставаться на территории страны в ходе экспертизы, что в большинстве случаев заканчивается побегом человека, который не ждет своего явно необоснованного запроса на проверку, но пытается как можно скорее исчезнуть с радара иммиграции.
Во-вторых, отчасти эту проблему можно было бы решить путем массового обнаружения всех пойманных с поличным, пересекающих границу. Дело в том, что в штатах недостаточно мест содержания под стражей. Возможность поместить их в тюрьмы не сильно меняется, поскольку они, как правило, тоже переполнены. И даже если у вас много мест, все равно многое зависит от трактовки оснований для риска побега, который возьмут на себя суды. Если такое толкование носит ограничительный характер, иммиграционные службы по-прежнему должны будут на практике разрешать любому лицу, ходатайствующему о предоставлении убежища, въезжать на территорию и разрешать ему свободно ждать своего рассмотрения. Как показывает нынешняя практика - большинство не ждет.
В-третьих, хотя Комиссия видит проблему низкой эффективности решений о высылке, предлагаемое решение в виде центров возвращения в третьих странах существенно не улучшит ее. В свете проекта постановления иммигрант сможет попасть в такой центр только после того, как исчерпан ход апелляции, а это означает, что у него будет достаточно времени, чтобы скрыться, прежде чем решение, требующее его возвращения, будет окончательным.
Шаг в правильном направлении, но этого недостаточно.
Таким образом, предложение о новой директиве является шагом в правильном направлении, но предлагаемые решения не решают основных проблем: массовая неконтролируемая миграция, которая должна увеличиться из-за правила законодательства ЕС, разрешающего каждому иммигранту въезжать на территорию страны исключительно на основе самого заявления о предоставлении убежища, прежде чем оно будет рассмотрено, а также переполненность центров содержания под стражей и низкая эффективность решений о возвращении.
Патрик Игнащак Аналитик международного юридического центра Ordo Iuris
== синхронизация, исправленная старшим
