Spotęgowanie szans rozwojowych Polski w najbliższych latach wymaga nowego myślenia o władzy. Powinno ono umożliwić zrozumienie sieciowego charakteru zarządzania i rządzenia obecnego w dzisiejszym świecie. W sieciach współpracy różnych międzynarodowych podmiotów – państw, organizacji, instytucji – zapadają najważniejsze decyzje (ze Wstępu).
Dziękujemy za udostępnienie fragmentu do publikacji. Zachęcamy do lektury całej książki.
[…]
Władza fasadowa
– Trudno nie zgodzić się z coraz częściej wyrażaną opinią, iż aby pokonać trudności rozwojowe Polski, potrzebna jest sanacja państwa. To właśnie z perspektywy dobrze funkcjonującego państwa powinny być widoczne długoterminowe szanse i zagrożenia kraju.
– Zasadnicza reforma państwa jest potrzebna, aby eliminować rozziew między racjonalnością skali mikro i makro. Mamy dziś 550 tysięcy urzędników, co oznacza, iż jest ich znacznie więcej niż w czasach komunistycznych. Wiele struktur jest niepotrzebnych, jak choćby powiaty, które aby uzasadnić swoje istnienie, sztucznie komplikują proces podejmowania decyzji. Przede wszystkim jednak struktury polskiej administracji najwyższego szczebla nie są dopasowane do struktur unijnych, co powoduje, iż ma ona trudności w efektywnym reprezentowaniu naszego interesu w Unii Europejskiej. Polscy urzędnicy muszą stać się częścią unijnego obiegu informacji. Wówczas będą mogli odpowiednio gwałtownie reagować na sygnały płynące stamtąd i zabezpieczać narodowe interesy w trakcie konstruowania tam różnych wspólnotowych rozwiązań. Oni muszą umieć wstrzelić się z naszym punktem widzenia, zanim dana propozycja stanie się decyzją, czyli kiedy do gry wejdą politycy uprawnieni do podejmowania ostatecznych decyzji.
Tylko nasi urzędnicy, będąc wewnątrz filarów unijnych polityk, mogą na bieżąco – niejako od dołu – kontrolować swoich unijnych odpowiedników. Mogą oni także odpowiednio wcześnie i profesjonalnie negocjować przygotowywane w unijnej administracji procedury. U nas cały ten proces decyzyjny „idzie” przez polityków. W szarej strefie między unijną a naszą administracją pracuje Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, który administracyjnie przydziela resortom zadania płynące z Brukseli. Tracimy czas. Marnują się kompetencje. Europeizacja administracji rządowej wymaga uznania, iż dziś urzędnik ma władzę samodzielnych decyzji, a rola polityki kurczy się. Trzeba też zrozumieć, iż naszym interesom szkodzi chaotyczny sposób współdziałania z Unią, na przykład puszczanie dyrektyw w tryby naszego parlamentu – jak projekt ustawy, co tworzy nielegalne, chaotyczne, wewnętrznie sprzeczne prawo. Powstaje dżungla, w której rozgrywającymi są firmy prawnicze.
Potrzebujemy zatem bardzo pilnej reformy państwa, która równocześnie tworzyłaby wielowarstwową i rzeczywiście profesjonalną administrację. Tymczasem dalej widzimy upartyjnianie państwa.
Działo się to także za rządów Marka Belki, a sposobem były manipulacje podczas konkursów na najwyższe stanowiska w służbie cywilnej w ministerstwach i urzędach państwowych. SLD instalowało swoich ludzi wszędzie tam, gdzie mogło, a ich kwalifikacje są często, niestety, bardzo niskie.
– Błędy popełnione w trakcie budowania państwa po 1990 roku sprawiły, iż jak Pani głosi: w Polsce już nie ma władzy.
– Formalnie wciąż ją mamy, ale ona nie panuje. Dba już tylko o swoje interesy i walczy o własne przetrwanie. Natomiast nie mamy systemu rządzenia. Władza nie jest zdolna do rozwiązywania najpoważniejszych problemów. Stąd dryfowanie i kumulowanie problemów, a nie ich rozwiązywanie.
– Nasza władza jest fasadowa w tym sensie, iż gołym okiem widzimy, iż nie radzi sobie z zarządzaniem w kluczowych dziedzinach: w sferze publicznej, administracji, wymiarze sprawiedliwości. Czy w dobie globalizacji nie rodzi to zagrożenia pewnego odpaństwowienia naszego terytorium?
– Państwo tracące władzę i wpływ na swoim obszarze potencjalnie rodzi wielkie zagrożenie. Aby nie rozpadało się, musi umieć zachować jakiś sens całości dla ludzi i pełnić rolę punktu odniesienia dla nich. Musi jednak pojawiać się w pewnym symbolicznym dyskursie, w tym dyskursie demokratycznym, ale ze świadomością jednak jego granic. Wymiar państwa nie może już zamykać się wyłącznie w tradycyjnym rytuale i żonglowaniu hasłami wyborczymi. Państwo dziś to przede wszystkim sztuka „penetracji”, czyli umiejętność wprowadzania interesu reprezentowanej przezeń wspólnoty w mechanizmy decyzji podejmowanych na jego terytorium i – w coraz większym stopniu – poza nim, na przykład w UE.
Państwa narodowe stoją dzisiaj przed olbrzymimi wyzwaniami. Muszą zmieniać swoje struktury, aby podtrzymać pewien zakres władzy w dobie wzrastającego wpływu globalnego biznesu na rządzenie. Przede wszystkim nie stanowią już one zwartego podmiotu politycznego, a bardzo skomplikowaną sieć struktur z profesjonalistami i fachowcami. Ponadto państwa łączą też wyodrębnione z siebie fragmenty i tworzą ponadpaństwowe pajęczyny czy układy korespondujące i współpracujące. Zwłaszcza takie państwa jak Polska muszą umieć efektywnie wpasowywać się w pajęczyny ponadnarodowych struktur, po to, aby szukać w nich sposobów realizacji swoich interesów.
W naszym wypadku kluczową rolę powinien odgrywać ośrodek analiz strategicznych, który byłby zdolny do koordynowania procesu wchodzenia Polski w szersze układy polityk europejskich. A bezpośrednio ma wchodzić w nie nasza służba cywilna, która pracując w krajowych pasmach kompetencji, powinna stawać się częścią pasm administracji UE. Dzięki temu państwo może być zdolne – poprzez swoich urzędników – do stałego kontrolowania, czy polskie interesy są respektowane w pajęczynach europejskiej władzy. Trzeba być w nich ostrożnym. Unijni biurokraci próbują bowiem wytworzyć nowy, ponadpaństwowy model lojalności rozumianej jako przeciwwaga dla „egoizmów” narodowych. Posługują się w tym na przykład argumentem „profesjonalności” swoich decyzji. Nasze państwo powinno być jednak na tyle skonsolidowane, aby mogło samo ustanowić warunki brzegowe swojego interesu narodowego w unijnych strukturach. Zależeć to będzie od jakości naszych kadr i efektywności monitorowania tego, co dzieje się w Unii. A więc niezbędne jest wytworzenie profesjonalnego, transparentnego, uczciwego państwa, zdolnego do zeuropeizowanego zarządzania publicznego…
– …no tak, ale to nie wychodzi.
– Nie wychodzi, bo wciąż nie ma świadomości środków, które możemy użyć, a choćby celów, które chcemy osiągnąć jako zbiorowość. Nie dostrzega się kluczowych elementów państwa, które zapewniają mu jego siłę.
[…]
Niemoc państwowa
– Dlaczego po 1990 roku nie doszło do powstania silnego, świadomego swojej odpowiedzialności, państwa?
– Jak już wspominałam, politycy byli oporni w uznaniu granic swojej bezpośredniej władzy, a ponadto nie mieli wizji rozwoju kraju na kilkanaście lat do przodu. Większość z nich nie potrafi posługiwać się kategoriami myślenia i rozumienia, które wymykają się potocznym pojęciom. Rzecz w tym, iż dzisiaj rządzenie i związane z nim kwestie ekonomiczne i instytucjonalne są zbyt skomplikowane, aby można je było rozumieć potocznymi pojęciami. Tu trzeba już operować głębszymi formułami, trzeba mieć wiedzę na temat doświadczeń różnych krajów, historii gospodarczej, aby nie popełniać tych samych błędów.
Trzeba też rozumieć, iż te same rozwiązania i instytucje mogą wywoływać inne konsekwencje w różnych państwach i w różnym czasie. Konieczny jest też dystans do propozycji płynących z zagranicy, bo one zwykle motywowane są partykularnymi interesami.
Równocześnie trzeba rozumieć logikę form instytucjonalnych, nową sieciową Unię Europejską, a także patrzeć na transformację jako przechodzenie od jednej struktury do drugiej, a nie jako ruch z jednego punktu wyrażonego symbolicznie do drugiego. Dziś ważna jest przede wszystkim sterowność. Chodzi w niej o kreowanie takich instytucji i powiazań między nimi, aby system jako całość rozwijał się, nie obciążając nadmiernie pewnych grup społecznych przy optymalnym wykorzystaniu własnych atutów.
[…]
Władza ludzi czy władza struktur
– Wspominała już Pani o tym, iż mamy trudności w zrozumieniu dzisiejszej Unii. Wydaje mi się, iż prawdziwe problemy mamy choćby z oceną znaczenia tej całej unijnej machiny biurokratycznej, której my nie znosimy, a ludzie na Zachodzie chlubią się nią.
– Dzisiejsza Europa to przede wszystkim zespoły abstrakcyjnych polityk, procedur oraz mechanizmy władzy rozumiane jako codzienne negocjowanie pragmatycznych rozwiązań, zapewniających Wspólnocie bieżące funkcjonowanie.
Natomiast my postrzegamy różne unijne procedury, dyrektywy jako coś uciążliwego, nudnego. Nie rozumiemy, iż one wnoszą określoną wartość, iż w istocie są sposobem na rozwiązywanie realnych problemów społecznych w tak złożonej strukturze, jaką jest Unia.
Mamy problemy ze zrozumieniem choćby kryzysów w sieciowych strukturach typowych dla UE. Posługujemy się bowiem hierarchicznym myśleniem z liniową koncepcją przyczynowości. Oznaką kryzysu w tej chwili nie jest przekroczenie wartości krytycznej w przypadku jednego wskaźnika (np. inflacji). Kryzys ma miejsce, gdy nasze pajęczyny zarządzania w zbyt wielu punktach zbliżają się do granic wyznaczonych przez ich warunki brzegowe. Ponadto kryzys następuje w przypadku braku połączeń kompensujących zakłócenia, bo wówczas one multiplikują się i są transmitowane w pozostałe układy zarządzania.
Ponadto nasi politycy nie rozumieją, iż dla powodzenia naszej obecności w UE podstawowe znaczenie ma służba cywilna i dlatego nie zmieniają jej struktur. To ona mogłaby wdrażać unijne prawo, ale także mogłaby lepiej bronić naszych interesów w Unii niż sami politycy.
– Ostatnio niektóre partie mówią już o konieczności zmian w służbie cywilnej.
– Propozycje Platformy Obywatelskiej czy Prawa i Sprawiedliwości, powinny pójść dalej. Zmierzają one w kierunku koncentracji, czyli przegrupowania elementów władzy, ale głównie w sferze polityki. Natomiast za mało mówią o potrzebie doprowadzenia do kompatybilności naszej administracji z biurokracją unijną. Obawiam się, iż nie są w stanie zrozumieć i zaakceptować autonomicznej roli profesjonalnej służby cywilnej – głównie administracji najwyższego szczebla – w budowaniu sprawnego państwa, które mogłoby efektywniej poruszać się w unijnej przestrzeni. Odczuwam, iż mają problem w określeniu, ile realnej władzy leży już w tej chwili w rękach administracji, a ile w polityce. Uważam, iż u nas najbardziej „rewolucyjną” grupą jest właśnie służba cywilna. To ona wie, ile tracimy w obecnych przestarzałych strukturach rządzenia. Ale urzędników nikt nie pyta.
