ROP – model duński

zero-waste.pl 19 часы назад

Jak pisałem w poprzednim artykule polski projekt ROP (opisany w projekcie ustawy UC100) posiada dwie najważniejsze wady. Pierwsza to kwestia monopolu bez niezależnego nadzoru. Druga to brak zasady kosztu netto i propozycja stawek ryczałtowych, które mają być ustalane rozporządzeniem ministra dla całych kategorii materiałowych. Jak zatem powinno być, aby system ROP spełniał wszystkie wymogi określone w Dyrektywie 2008/98/WE i w rozporządzeniu PPWR? Przyjrzyjmy się temu, jak do problemu podeszli Duńczycy.

Czy oddanie wszystkiego organizacjom odzysku by zadziałało?

Skoro pierwszy zarzut dotyczy monopolu w dysponowaniu funduszami uzyskanymi z opłat producentów, to czy stworzenie mechanizmu całkowicie rynkowego rozwiązałoby ten problem? Niestety przykłady z niektórych państw europejskich pokazują, iż stworzenie mechanizmu ROP z wieloma organizacjami ROP bez bardzo silnej kontroli ze strony regulatora wcale nie będzie działać lepiej niż proponowany UC100. Problem tutaj związany jest z tym, co się dzieje, gdy podmioty rynkowe konkurują o klientów (producentów) bez silnego, niezależnego nadzoru nad poziomem stawek.

Mechanizm jest prosty i znany także z dzisiejszego systemu obowiązującego w Polsce. Organizacja odzysku, która chce przyciągnąć producentów, konkuruje ceną, oferując niższą opłatę za przejęcie obowiązku ROP niż konkurenci. Niższa opłata od producenta oznacza mniej środków na zakup DPR, czyli mniejszy nacisk na faktyczne finansowanie zbiórki, transportu, sortowania i recyklingu. Jednak to nie jest tylko polska specyfika. W krajach UE, gdzie wiele organizacji PRO konkuruje o producentów, a nadzór regulatora nad poziomem i kalkulacją stawek jest słaby lub nieprecyzyjny, obserwuje się podobny mechanizm „wyścigu na dno”.

Z powyższego nasuwa się wniosek: potrzebny jest model, w którym organizacje ROP konkurują o producentów, ale pod nadzorem niezależnego podmiotu, który koordynuje system jako całość i pilnuje, żeby konkurencja cenowa nie schodziła poniżej poziomu, który pozwala systemowi się utrzymać.

Taki model od 2025 roku funkcjonuje w Danii.

Model duński – rynek pod nadzorem

Dania jest szczególnie interesującym punktem odniesienia, bo jako ostatni kraj UE wdrożyła pełny system ROP dla opakowań – i zrobiła to od zera, z pełną świadomością wymagań dyrektywy 2018/851 oraz nadchodzącego PPWR. Zamiast reformować stary, wadliwy system, Dania zaprojektowała nowy, korzystając z doświadczeń innych krajów.

Architektura trójpoziomowa

System duński opiera się na trzech wyraźnie rozdzielonych poziomach [1].
Na szczycie stoi Miljøstyrelsen (Duńska Agencja Ochrony Środowiska) – regulator, który ustala politykę: stawki bazowe, kryteria ekomodulacji, cele recyklingowe i sankcje. Agencja nie zarządza żadnymi pieniędzmi systemu ani nie prowadzi operacji.
Poniżej znajduje się Dansk Producentansvar (DPA) – organizacja non-profit powołana ustawowo, działająca jako izba rozliczeniowa i krajowy rejestr producentów. DPA rejestruje producentów, przydziela gminy do poszczególnych organizacji PRO (Producer Responsibility Organization, czyli organizacji odzysku opakowań) proporcjonalnie do ich udziałów rynkowych i agreguje dane raportowane przez organizację odzysku, które następnie trafiają do Komisji Europejskiej.
Na poziomie operacyjnym działają organizacje odpowiedzialności producenta (PRO) – czyli organizacje odzysku – prywatne podmioty, które fizycznie organizują i finansują zbiórkę oraz recykling, a producenci mogą wybierać jedną z nich według własnej decyzji.

Konkurencja, ale skoordynowana

Organizacje odzysku konkurują między sobą o klientów, ale to DPA jako niezależna izba rozliczeniowa koordynuje obsługę gmin między PRO proporcjonalnie do ich udziałów rynkowych, w taki sposób aby każda gmina była obsługiwana niezależnie od tego, które PRO akurat „wygrywa” rywalizację o producentów. To eliminuje dwa problemy jednocześnie: monopol i chaos koordynacyjny wielu PRO bez wspólnego standardu.

Ekomodulacja

To jest element, który czyni system duński szczególnie wartym uwagi z perspektywy GOZ. Każde opakowanie jest klasyfikowane według wytycznych Design for Recycling do jednego z trzech poziomów:

Zielony – opakowanie spełnia wszystkie kryteria projektowe sprzyjające recyklingowi. Producent otrzymuje bonus – zwrot części opłaty za kilogram.
Żółty – opakowanie spełnia część kryteriów. Opłata jest neutralna – bez bonusu i bez dodatkowej kary.
Czerwony – opakowanie nie spełnia kryteriów projektowych albo producent nie jest w stanie udokumentować zgodności. W obu przypadkach – naliczany jest malus, czyli dodatkowa opłata za kilogram.

Finansowanie

Struktura opłat w Danii jest rozdzielona na konkretne cele:

opłata za zagospodarowanie odpadów (trafia do PRO – finansuje zbiórkę i recykling),
niewielka opłata roczna podstawowa,
opłata administracyjna na rzecz DPA (finansuje rejestr i koordynację),
opłata nadzorcza na rzecz Miljøstyrelsen (finansuje weryfikację i egzekwowanie).

Każdy z tych elementów ma jasno przypisaną funkcję – w przeciwieństwie do polskiego systemu, gdzie opłata opakowaniowa trafia do ogólnego budżetu NFOŚiGW bez ustawowo określonego, przejrzystego algorytmu podziału.

Kto odpowiada za poziomy recyklingu

W systemie duńskim odpowiedzialność za osiągnięcie poziomów recyklingu nie spoczywa na pojedynczym producencie (ten płaci jedynie proporcjonalnie do masy i rodzaju wprowadzonych opakowań), a spoczywa na organizacji odzysku (PRO) jako organizacji zbiorowej, która jest z tego rozliczana przed DPA i Miljøstyrelsen. To PRO podpisuje kontrakty z recyklerami, finansuje zbiórkę gminną i odpowiada przed regulatorem za wynik. jeżeli PRO nie dostarcza wyników, traci producentów, albo podlega sankcjom regulatora.

Czy model duński da się przenieść na polski grunt?

Czy Polska, mając już wybudowaną infrastrukturę instytucjonalną (NFOŚiGW, IOŚ-PIB, około 20 działających organizacji odzysku opakowań (PRO)), mogłaby – zamiast burzyć ten system i budować monopol publiczny – przeprojektować go w duńskim duchu?

Pierwszym poziomem w strukturze mogłby być NFOŚiGW lub IOŚ-PIB jako izba rozliczeniowa. To jest rola, którą któraś z tych instytucji mogłyby przejąć bez przejmowania operacyjnej roli organizacji odzysku.
Istniejące organizacje odzysku jako PRO pod nadzorem, a nie zlikwidowane.

Przeniesienie tego modelu na Polskę oznaczałoby zachowanie pluralizmu rynku, na którym istniejące organizacje odzysku miałyby szansę przekształcić się w PRO, ale pod dwoma nowymi warunkami, których dziś nie ma: uwspólnioną ekomodulacją opłat oraz jasno przypisaną odpowiedzialnością za poziomy recyklingu, egzekwowaną przez izbę rozliczeniową.

Może również oprzeć polską ekomodulację od razu na klasach recyklowalności A–E z rozporządzenia PPWR, które i tak staną się obowiązkowym punktem odniesienia dla wszystkich państw UE po przyjęciu aktów delegowanych do art. 6 ust. 4 PPWR.

Kto zyskuje, a kto traci na takiej zmianie?

Organizacje odzysku opakowań – zostają i zachowują rolę operacyjną, zmieniając nieco swój model biznesowy.
NFOŚiGW / IOŚ-PIB – zyskują nową, istotną rolę strażnika reguł gry: prowadzą rejestr, kalkulują koszty referencyjne, koordynują przydział obszarów gminnych.
Gminy – zyskują to, co miały zyskać w UC100 – finansowanie selektywnej zbiórki przez producentów.
Producenci – zyskują wybór (mogą zmienić PRO), jeżeli uznają, iż inna organizacja lepiej zarządza ich obowiązkami oraz pewność, iż ich pieniądze będą wydawane w sposób efektywny.
Środowisko – zdecydowanie zyskuje – zarówno względem obecnego systemu, gdzie nieznane są realne poziomy recyklingu, jak i projektu UC100, który rozmywa odpowiedzialność za ich uzyskanie.

Kto traci? Przede wszystkim ci, dla których model UC100 oznaczał przejęcie pełnej kontroli nad przepływem 5 mld zł rocznie przez jeden podmiot publiczny bez zewnętrznej konkurencji.

UC100 zakłada pełne wdrożenie w 2029 r. Dania zbudowała swój system od zera w ciągu około roku, korzystając z gotowych wzorców z innych państw UE. Pytanie nie brzmi więc, czy się da, ale czy jest wola, by zamiast powielać błędy przeszłości pod nowym szyldem, zbudować system, który faktycznie spełnia to, co dyrektywa nakazywała od stycznia 2023 roku.