Prezydent zawetował ustawę o reklamie politycznej. Zastrzeżenia do roli PKW i kar do 6% przychodu

Cel i ratio legis ustawy

Ustawa z 4.9.2026 r. o organach adekwatnych i postępowaniach w sprawach reklamy politycznej oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków w tych sprawach miała zapewnić krajowe rozwiązania niezbędne do stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/900 z 13.3.2024 r. w sprawie przejrzystości i targetowania reklamy politycznej (Dz.Urz. UE L z 2024 r., s. 900).

Rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio i jest zasadniczo stosowane od 10.10.2025 r. Reguluje m.in. obowiązki informacyjne związane ze świadczeniem usług reklamy politycznej, oznaczanie takich reklam oraz stosowanie technik targetowania i dostarczania reklamy związanych z przetwarzaniem danych osobowych. Zawetowana ustawa nie miała więc tworzyć materialnych zasad reklamy politycznej od podstaw, ale wskazać polskie organy odpowiedzialne za ich egzekwowanie, procedurę postępowania oraz system sankcji.

PKW miała pełnić centralną rolę

Zawetowana ustawa przyznawała PKW pozycję centralną w krajowym systemie stosowania nowych regulacji. PKW miała pełnić funkcję krajowego punktu kontaktowego, do którego pozostałe organy przekazywałyby informacje o wszczętych postępowaniach i wydanych decyzjach.

Komisja miała również nakładać administracyjne kary pieniężne za większość naruszeń rozporządzenia 2024/900. Wyjątek dotyczył naruszeń art. 18 i 19 rozporządzenia 2024/900, odnoszących się do targetowania i dostarczania reklamy politycznej z wykorzystaniem danych osobowych – w tym zakresie adekwatny miał być Prezes UODO.

Szczególne znaczenie miała regulacja dotycząca kampanii wyborczych i referendalnych. W tych okresach PKW miała przejmować kompetencję do nadzorowania przestrzegania rozporządzenia 2024/900, niezależnie od podziału adekwatności obowiązującego poza kampanią.

UKE, KRRiT, UOKiK i UODO jako organy nadzorcze

Poza okresami kampanii adekwatność miała zależeć od rodzaju nadzorowanego podmiotu.

Prezes UKE miał kontrolować przedsiębiorców komunikacji elektronicznej, KRRiT – dostawców usług medialnych i platform udostępniania wideo, natomiast Prezes UOKiK – pozostałe podmioty objęte rozporządzeniem. Prezes UOKiK miał także prowadzić rejestr przedstawicieli prawnych przewidziany w przepisach unijnych.

Prezes UODO miał natomiast odpowiadać za sprawy dotyczące przetwarzania danych osobowych przy targetowaniu lub dostarczaniu reklamy politycznej. W razie jednoczesnego naruszenia regulacji o reklamie politycznej i ochronie danych osobowych część sprawy dotycząca danych miała być przekazywana właśnie Prezesowi UODO.

Postępowanie według KPA i kary do 6% przychodu

Postępowania dotyczące naruszeń rozporządzenia mogły być wszczynane z urzędu, na wniosek przedsiębiorcy albo osoby fizycznej. Co do zasady miały być prowadzone zgodnie z KPA.

Po stwierdzeniu naruszenia adekwatny organ mógł zwrócić się do PKW o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Komisja nie byłaby związana ani samym wnioskiem, ani zaproponowaną w nim wysokością sankcji.

Odpowiedzialność miała obejmować sponsorów, wydawców oraz dostawców usług reklamy politycznej. Maksymalna kara wynosiła 6% rocznego przychodu albo 6% rocznego światowego przychodu podmiotu osiągającego przychody również poza Polską. PKW miała przy wymiarze sankcji uwzględniać m.in. wolność prasy i wypowiedzi oraz zasady wykonywania zawodu dziennikarza.

Od decyzji PKW nakładającej karę można było w ciągu 14 dni odwołać się do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W tym celu KPC miał zostać uzupełniony o nowe postępowanie odrębne dotyczące odpowiedzialności za naruszenie obowiązków związanych z reklamą polityczną.

Prezydent zakwestionował niezależność części organów

Jednym z podstawowych argumentów przedstawionych w uzasadnieniu weta była kwestia wymaganego przez art. 22 ust. 4 rozporządzenia 2024/900 poziomu niezależności organów nadzorczych.

Zdaniem Prezydenta RP wymogu pełnej niezależności od zewnętrznych interwencji i nacisków politycznych nie spełniałoby powierzenie kompetencji nadzorczych Prezesowi UKE i Prezesowi UOKiK. W uzasadnieniu wskazano na sposób powoływania szefów tych urzędów i ich związki z władzą wykonawczą. Prezydent RP uznał, iż taka konstrukcja może stwarzać podatność na polityczne naciski w sprawach dotyczących reklamy politycznej.

Nowe zadania PKW miały zagrażać jej pozycji

Druga grupa zastrzeżeń dotyczyła pozycji PKW.

Prezydent wskazał, iż ustawa nie ograniczała roli PKW do koordynowania współpracy pomiędzy organami. Komisja miała prowadzić postępowania, nadzorować stosowanie rozporządzenia podczas kampanii oraz wymierzać sankcje podmiotom funkcjonującym na rynku reklamy politycznej.

W ocenie Prezydenta taka zmiana charakteru działalności PKW mogłaby prowadzić do angażowania jej w bieżące spory polityczne i osłabiać postrzeganie Komisji jako bezstronnego organu odpowiedzialnego za przeprowadzanie wyborów.

Zastrzeżenia wzbudziła też sama konstrukcja systemu, w którym jeden organ miał stwierdzać naruszenie, a PKW następnie rozstrzygać o sankcji.

Zbyt szeroka definicja reklamy politycznej i wysokie sankcje

Kolejnym argumentem było ryzyko wynikające – według Prezydenta – z szerokiego zakresu pojęcia reklamy politycznej przyjętego w prawie unijnym.

W uzasadnieniu weta wskazano, iż pojęcie to może obejmować nie tylko klasyczne materiały wyborcze, ale także przekaz mający wpływać na proces legislacyjny, referendum, zachowania wyborcze lub inne elementy debaty publicznej. Zdaniem Prezydenta niejednoznaczność kryteriów może rodzić wątpliwości co do granicy między reklamą polityczną a zwykłą działalnością polityczną, społeczną, publicystyczną lub obywatelską i wywoływać efekt mrożący po stronie podmiotów publikujących takie treści.

Z tym problemem Prezydent powiązał wysokość sankcji przewidzianych przez ustawę. Maksymalny poziom 6% rocznego lub światowego przychodu uznał za nadmiernie dotkliwy, zwłaszcza przy – w jego ocenie – niedostatecznej precyzji zakresu obowiązków. Wskazał przy tym na ryzyko ograniczenia pluralizmu debaty politycznej.

Zastrzeżenia do 3-miesięcznego vacatio legis i prawa UE

Prezydent zakwestionował również 3-miesięczne vacatio legis. W jego ocenie okres ten był zbyt krótki na przygotowanie PKW i pozostałych organów do wykonywania nowych zadań, w tym stworzenie procedur, zapewnienie obsługi prawnej i administracyjnej oraz odpowiedniego zaplecza kadrowego i technicznego.

Ostatnia grupa argumentów miała charakter konstytucyjny. Prezydent wyraził wątpliwości, czy niektóre rozwiązania rozporządzenia 2024/900/UE nie ingerują w zakres kompetencji państw członkowskich dotyczących organizacji procesów wyborczych. Odniósł się m.in. do ograniczeń w świadczeniu usług reklamy politycznej na rzecz określonych podmiotów spoza UE w okresie 3 miesięcy przed wyborami lub referendum. W jego ocenie może to rodzić pytania o granice kompetencji przekazanych Unii Europejskiej i zasadę suwerenności państwa.

Jednocześnie w uzasadnieniu weta Prezydent zaznaczył, iż nie kwestionuje potrzeby zwiększenia przejrzystości reklamy politycznej ani ograniczenia jej ukrytego finansowania. Sprzeciw dotyczył przyjętego w ustawie modelu krajowego nadzoru i egzekwowania przepisów.

Etap legislacyjny – ustawa wróciła do Sejmu

4.9.2026 r. Sejm uchwalił ustawę stosunkiem 242 głosów za do 198 przeciw, bez głosów wstrzymujących się. 24.9.2026 r. Senat przyjął ustawę bez poprawek i tego samego dnia przekazano ją Prezydentowi.

15.10.2026 r. Prezydent RP, działając na podstawie art. 122 ust. 5 Konstytucji RP, odmówił podpisania ustawy i przekazał ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia.

Oznacza to, iż przewidziane w ustawie 3-miesięczne vacatio legis nie rozpocznie biegu, a ustanowiony w niej krajowy system organów, postępowań i sankcji nie wejdzie w tej chwili w życie. Sejm może odrzucić weto większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.