Potencjał społeczności energetycznych w ocenie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Mija 10 lat od wyrażenia ambitnych oczekiwań, ale ich realizacja wciąż jest odwlekana, a postępy są dalekie od naszych oczekiwań. Nie ma natomiast wątpliwości – społeczności energetyczne będą rozwijane.

W minionym roku w czterech państwach UE, w tym w Polsce, odbyła się kontrola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) – instytucji Unii Europejskiej odpowiedzialnej za kontrolę jej finansów. Kontrola dotyczyła realizacji unijnych założeń dotyczących transformacji energetycznej na poziomie lokalnym, czyli tworzenia społeczności energetycznych.

ETO nie pozostawia złudzeń: po 10 latach od wyrażenia w ocenie skutków dyrektywy RED II oczekiwań dotyczących potencjału społeczności energetycznych ich realizacja jest odkładana a postępy dalekie od oczekiwań. Przeszkody tkwią, zdaniem unijnych kontrolerów, w aspektach technicznych i prawnych.

Przyjrzyjmy się zatem wynikom kontroli oraz spróbujemy ustalić, jaki kształt społeczności obywatelskich jest najbardziej pożądany i czego brakuje w obecnym systemie, aby koncepcja społeczności energetycznych wyszła poza fazę europejskiego pilotażu.

Społeczności energetyczne w prawie UE

Definicje prawne społeczności energetycznych są ujęte w dwóch dyrektywach: społeczności energetyczne działające w zakresie energii odnawialnej w dyrektywie (UE) 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (tzw. „dyrektywa RED II”) oraz obywatelskie społeczności energetyczne w dyrektywie (UE) 2019/944 w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Obie dyrektywy dotyczą tworzenia przez obywateli, małe biznesy czy samorządy lokalne społeczności energetycznych, w ramach których wytwarzano by energię oraz zarządzano by i dzielono się nią w celu jej zużywania. Społeczności charakteryzują kompetencje zarządcze w rękach obywateli, otwartość, dobrowolność, ukierunkowanie na cele społeczne i środowiskowe, a nie zyski. Tworzenie społeczności ma przynieść szereg korzyści: decentralizować system energetyczny, przyciągać inwestycje, obniżać rachunki za energię, ograniczać ubóstwo energetyczne oraz zwiększać akceptację dla transformacji energetycznej jako takiej.

ETO ocenia istniejące unijne definicje jako niejasne, mimo doprecyzowujących wytycznych Komisji Europejskiej. Problemy z interpretacją dostrzeżono szczególnie w zakresie braku przejrzystości co do różnych modeli organizacyjnych, dzielenia się wytworzoną energią czy sprzedaży nadwyżek, a to skutkuje niespójnym stosowaniem przepisów, zniechęcaniem obywateli oraz może opóźniać zawiązywanie się społeczności.

Zgodność spółdzielni energetycznych i klastrów z prawem UE

ETO trafnie zauważa, iż Polska nie wykazała transpozycji przepisów dyrektywy RED II dotyczących społeczności energetycznych. Żadna z istniejących w Polsce form energetyki obywatelskiej nie spełnia unijnej definicji z RED II – w tym także obywatelska społeczność energetyczna, która miała być sposobem implementacji prawa UE.

Ponadto ETO dostrzega, iż Polska jest jednym z dwóch z czterech kontrolowanych państw, w których stosuje się koncepcje społeczności energetycznych niezgodne z prawodawstwem UE, tj. klastry i spółdzielnie energetyczne. Zwracając jednak uwagę na realizowane przez nie cele, spółdzielnie i klastry zostały objęte kontrolą i traktowane były w jej toku jako szeroko pojęte społeczności energetyczne. Warto odnotować ten niuans, w polskiej debacie publicznej bowiem wciąż można natknąć się na głosy krytyczne wobec spółdzielni energetycznych i klastrów energii, formułowane pod hasłem ich rzekomej niezgodności z prawem Unii Europejskiej. Narracja ta nie znajduje oparcia ani w brzmieniu unijnych regulacji, ani w ich celach. Prawo UE w obszarze energetyki wyznacza minimalne ramy dla rozwoju wspólnot energetycznych, pozostawiając państwom członkowskim istotny zakres swobody co do sposobu ich implementacji.

Zasada subsydiarności oraz poszanowanie krajowych uwarunkowań społecznych i gospodarczych oznaczają, iż obok modeli wprost przewidzianych w prawie unijnym mogą, a choćby powinny, funkcjonować rozwiązania swoiste, odpowiadające specyfice danego państwa. Spółdzielnie energetyczne czy klastry nie stanowią więc konkurencji wobec unijnych wspólnot energetycznych, ale ich naturalne uzupełnienie – są przejawem realizacji celów UE metodami dostosowanymi do lokalnych realiów.

Zupełnie inną kwestią jest to, czy przewidziane w polskim prawie modele funkcjonowania społeczności energetycznych są jasne, przynoszą odpowiednie korzyści, mają czytelny model funkcjonowania, czy są dopasowane do potrzeb i możliwości podmiotów i osób, które mogą je tworzyć. Mamy tu bowiem pole do usprawnień, zachowując wielość form społeczności, którą należy traktować za zaletę a nie wadę.

Społeczności energetyczne – mierzalne cele

ETO podkreśla, iż Unia Europejska uznaje społeczności energetyczne za silne narzędzie na drodze do osiągnięcia unijnych celów w zakresie klimatu i energii. Przewidywało się, iż do 2030 r. społeczności energetyczne mogłyby wnieść istotny wkład w moce wytwórcze UE: 17% w zakresie energii wiatrowej i 21% w zakresie fotowoltaiki¹, co ETO określił jako zbyt optymistyczne szacunki. Na początku 2025 r. wkład społeczności w moce wytwórcze w zakresie energii słonecznej i wiatrowej w Polsce i Włoszech wynosił odpowiednio ok. 0,1% i 0,01%, a w Holandii, która kojarzy się z dobrze rozwiniętymi spółdzielniami energetycznymi – 1,5% i 3,2%.

ETO wskazuje na wadliwe określenie wysokości wskaźnika: nie posłużono się liczbą zaangażowanych obywateli czy też ilością mocy wytwórczych energii odnawialnej. Celem na 2025 r. była co najmniej jedna społeczność energetyczna w każdej gminie powyżej 10 000 mieszkańców². W Polsce wskaźnik ten nie został zrealizowany (takich gmin jest 881, a na koniec 2025 r. było zarejestrowanych 404 społeczności energetyczne, głownie dzięki boomowi na spółdzielnie energetyczne pod koniec roku³). Mimo to nie pozostajemy daleko w tyle, gdyż w innych państwach członkowskich sytuacja również mocno odbiega od satysfakcjonującej.

Jak zauważa ETO, w Polsce cel nie został odpowiednio umocowany na poziomie krajowym – tylko w części państw wskaźnik jest określony w krajowym planie na rzecz energii i klimatu, brakuje mu poparcia jak i jego monitoringu. Wynika to z tego, iż prawo UE nie nakłada obowiązku określania celów krajowych⁴, a i Komisja Europejska nie zadbała o to, by zbierać dane na temat realizacji celu. W konsekwencji realnym jest, iż celu nie osiągniemy. W tym zakresie do grudnia 2027 r. Komisja Europejska powinna opracować cele SMART (czyli cele konkretne, mierzalne, osiągalne, realistyczne i określone w czasie) oparte o należyte podstawy i spodziewane korzyści.

Komisja powinna także rozważyć wprowadzenie celów dotyczących społeczności jako obowiązkowych elementów KPEIK. Powinna także, do końca 2026 r., opublikować udoskonalone wytyczne dotyczące sposobu rejestracji i monitorowania społeczności energetycznych, bo w tej chwili jest to poza jakimikolwiek regulacjami.

Społeczności dla mieszkańców

ETO, dostrzegając pozytywne walory przepisów dyrektywy RED II umożliwiających właścicielom mieszkań zorganizowanie się jako działający grupowo prosumencie energii odnawialnej (w Polsce – w formule prosumenta zbiorowego), krytykuje konieczność tworzenia nowego podmiotu prawnego przez np. wspólnoty mieszkaniowe, dlatego raport zawiera zalecenie w tym zakresie. Komisja Europejska do końca 2026 r. powinna opublikować wytyczne i upublicznić najlepsze praktyki prawne w zakresie angażowania właścicieli mieszkań samodzielnie lub za pośrednictwem wspólnot mieszkaniowych do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, dzielenia się nią oraz jej sprzedaży.

W istocie KE zapowiedziała, iż jeszcze w tym roku zostaną wydane wytyczne dotyczące optymalizacji konsumpcji własnej, m.in. w budynkach wielomieszkaniowych i w zakresie dzielenia się energii, zostanie też wydany podręcznik praktyczny.

Otwarcie polskich społeczności na obywateli – także tych w trudnej sytuacji

Kontrolerzy zwracają uwagę, iż w Polsce nie ma wymogu prawnego, aby członkami społeczności byli obywatele. Co więcej, wśród analizowanych przez Trybunał polskich społeczności takie, które angażowały obywateli były w znaczącej mniejszości (10%). To nie dziwi, bo faktycznie takie otwarte społeczności praktycznie nie powstają.

Spółdzielnie energetyczne zwykle zrzeszają osoby prawne, a o ile już pojawiają się osoby fizyczne – to jest ich niewiele. W Polsce brakuje przepisów mających na celu aktywne promowanie uczestnictwa w społecznościach energetycznych przez obywateli. Brakuje też odpowiedniego wsparcia gospodarstw domowych w trudnej sytuacji, mimo iż wymaga tego prawo unijne. ETO ocenia taką sytuację jednoznacznie negatywnie jako sprzyjającą tworzeniu społeczności przez przedsiębiorstwa lub gminy wyłącznie w celu skorzystania z określonych świadczeń, tworzeniu scentralizowanego modelu i zwiększaniu ryzyka oporu społecznego.

Polska do grudnia 2026 r. powinna opracować przepisy promujące rolę obywateli w społecznościach energetycznych, wykorzystując np. istniejące wytyczne Komisji Europejskiej. Wzorować możemy się na Rumunii, Holandii i Włoszech. Przykładowo, w Holandii, aby uzyskać dotację wymaga się minimalnej liczby uczestników na projekt (jeden uczestnik na 5 kW mocy wytwórczej), we Włoszech osoby fizyczne mogą korzystać ze specjalnych taryf na energię, a społeczności kierowane do osób w trudnej sytuacji mają preferencyjne warunki uzyskiwania dotacji.

ETO stwierdza, iż nie ma przeszkód, aby państwo członkowskie, wspierając angażowanie się gospodarstw domowych, ustanowiło wymóg dotyczący minimalnego odsetka takich podmiotów w społecznościach. Wsparciem dla gospodarstw domowych może być bezpłatny dostępu do energii słonecznej, pomoc finansowa czy doradztwo w zakresie oszczędzania energii, a także preferencja w uzyskiwaniu dofinansowania na rzecz społeczności uwzględniających kwestię włączenia społecznego czy osób w trudnej sytuacji.

W naszej opinii warto powiązać tworzenie spółdzielni energetycznych ze wspieraniem osób i gospodarstw domowych doświadczających ubóstwa energetycznego.

Wyzwania dotyczące sieci

ETO zwraca uwagę na problemy z przyłączeniem do sieci instalacji wytwórczych społeczności energetycznych jako dotykający całej Unii Europejskiej, a także dostrzega ryzyko wyłączania instalacji wytwórczych w momentach, gdy produkcja energii ogranicza przepustowość sieci. W tym kontekście podnosi się także niespójność wzorca produkcji energii przez społeczności z wzorcem jej zużycia w gospodarstwach domowych, która nie pozwala osiągnąć korzyści dla sieci wynikających z maksymalizacji autokonsumpcji w czasie wytwarzania energii. Rozwiązaniem mogłoby być połączenie nowych projektów z usługami elastyczności – w szczególności magazynowaniem energii, ale w tym zakresie widoczne są niewystarczające działania na rzecz tworzenia zachęt dla społeczności, także ze strony Komisji Europejskiej.

Jako pozytywny przykład, ETO wskazał polską propozycję wsparcia dla klastrów, która wiązała obniżone opłaty dystrybucyjne z wymogiem odpowiedniego poziomu autokonsumpcji i stosowaniem magazynu energii o określonej pojemności. Wskazał też na inne rozwiązania proponowane przez operatorów systemów dystrybucyjnych w postaci sprzężenia wytwarzania energii z odpowiedzią odbioru jak i przesuwaniem obciążeń.

W tym zakresie wydano zalecenie, zgodnie z którym Ministerstwo Klimatu i Środowiska powinno do lipca 2027 r. wdrożyć zachęty dla społeczności energetycznych na rzecz opracowania rozwiązań w zakresie magazynowania energii lub realizowania innych usług elastyczności.

Zachęty dla społeczności

ETO ocenia kontrolowane państwa pod kątem zgodności wsparcia dla społeczności z prawem UE, gdyż, jak podkreśla, brak przewidywalnego i dostępnego finansowania stanowi poważną przeszkodę dla społeczności energetycznych.

ETO bierze pod uwagę strategie UE, które wskazują, iż państwa członkowskie powinny opracować solidne ramy wsparcia na rzecz fotowoltaiki, z której najczęściej korzystają społeczności energetyczne w oparciu o przewidywany okres zwrotu z inwestycji tj. 10 lat. Zwraca także uwagę, iż na gruncie prawa UE społeczności powinny ponosić opłaty sieciowe odzwierciedlające koszty, co ma dwojaki charakter. Z jednej strony społeczności nie powinny ponosić kosztów, których nie generują, odciążając sieć i zużywając produkowaną energię na miejscu. Z drugiej strony – nie powinny uzyskiwać niesprawiedliwych zwolnień przenoszących koszty na innych użytkowników sieci.

W tym świetle Trybunał nie krytykuje systemów wsparcia dla klastrów i spółdzielni energetycznych obejmujących zwolnienie z części opłat lub zwolnienie z części opłat dystrybucyjnych nie dostrzegając niezgodności z wyżej wskazanymi wytycznymi.

Kontrolerzy dostrzegają natomiast, iż zachęty finansowe w Polsce, takie jak obniżone opłaty sieciowe w spółdzielniach energetycznych, czy – jak stosowane we Włoszech – dotacje w ramach KPO, zasady operacyjne, udoskonalone wytyczne, usprawniona rejestracja, rozszerzona kwalifikowalność, i szerokie obszary dzielenia się energią mają prawdopodobny wpływ na wzrost liczby społeczności energetycznych.

Warto mieć wnioski płynące z tych okoliczności na uwadze: samo w sobie obniżanie opłat dystrybucyjnych dla społeczności stanowi więc zachętę, której stosowanie jest uzasadnione w celu wspierania zakładania i rozwoju społeczności.

Wsparcie dla społeczności w Polsce

Zauważa się, iż wsparcie w zakładaniu społeczności w Polsce jest fragmentaryczne lub trudne do wykorzystania w praktyce bez wsparcia eksperckiego, co stanowi przeszkodę w rozwoju społeczności energetycznych. Wzorować się możemy na rozwiązaniach holenderskich, które są ustrukturyzowane, praktyczne i łatwo dostępne.

Raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego pokazuje, iż społeczności w całej Unii Europejskiej doświadczają licznych trudności, ale jednocześnie nie pozostawia bez wskazówek i podpowiedzi, a stanowisko Komisji Europejskiej w odpowiedzi na kontrolę nie pozostawia złudzeń: społeczności energetyczne będą rozwijane i umacniane.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne 10/2026 pt. „Społeczności energetyczne – potencjał, który czeka na wykorzystanie”, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2026: Sprawozdanie specjalne 10/2026: Społeczności energetyczne

1. EUR-Lex – 52022DC0221 – EN – EUR-Lex ↩︎
2. Obecnie jest zarejestrowanych 677 spółdzielni energetycznych, 3 obywatelskie społeczności energetyczne i 12 klastrów energii (przy czym rejestr klastrów nie jest obowiązkowy). ↩︎
3. Polska określiła szacunek (nie mający charakteru celu) na ok.1000 społeczności w 2030 r. w KPEIK po interwencji m.in. Fundacji Frank Bold. ↩︎