В сфере функционирования Польского государства стратегические цели плохо определены, намеченные цели часто не достигаются, услуги оказываются неэффективными и многие общественные проекты терпят неудачу. Польское государственное управление систематически классифицируется институтами Европейского Союза как одно из последних мест с точки зрения инноваций.
Правящие команды не придавали большого значения улучшению функционирования польского государства. Немногие попытки, такие как предложение Яна Рокиты создать Главное управление государственной администрации, не поддерживаются политическими силами.
Как действует государство
Каждая организация, включая государство, осуществляет два вида деятельности: операции и проекты.
Операции Они являются процессы, которые приводят к достижению целей, для которых была создана организация;. Например, деятельность транспортной организации заключается в перемещении людей и товаров между различными местами.
С другой стороны, проекты Вот эти разовые действия для достижения конкретных целей, обычно улучшая способ проведения операций, например, строительство дороги или аэропорта (но вы должны помнить, что есть и оперативные проекты), например, для организации управления культурой одноразовым проектом может быть организация культурного мероприятия. Деятельность общественных организаций, как операционная, так и проектная, в значительной степени реализуется через государственные закупки.
Государственная политика определяет намерения действий (правительство, общественная организация) на определенный срок, в области, за которую эта организация несет ответственность. Для реализации этих намерений должен быть определен подходящий комплекс действий – проекты и операции. Все эти виды деятельности называются программа.
Политика имеет многомерную иерархическую структуру: например, муниципальная транспортная политика является составной частью транспортной политики воеводства, возможно, региона, и в конечном итоге транспортной политики государства. Компонентами транспортной политики могут быть: автомобильная транспортная политика, железнодорожный транспорт, воздушный и водный транспорт.
Каждая сфера деятельности государства – транспорт, сельское хозяйство, оборона, образование – имеет свою политику. Эта политика должна совместно определять пути развития государства. Комплекс государственной политики высокого уровня называется стратегия Наброски программ, реализующих ее, называются совместно план (На практике эти термины часто используются взаимозаменяемо).
Государственное управление и, в частности, реализация планов, программ, проектов, операций и государственных закупок должны быть направлены на достижение наилучших результатов – достижение запланированных или лучших параметров. Эти действия называются Управление эффективностью.
В этой статье будут рассмотрены горизонтальные области государственного управления: стратегическое управление, управление государственной политикой, управление проектами, государственные закупки и управление эффективностью. Эти области в совокупности охватывают всю деятельность государственного управления. На основе представленных решений могут быть разработаны аналогичные решения для органов местного самоуправления.
Предложения основаны на решениях, реализуемых в основном в развитых демократических странах.
Стратегическое управление в Польше
Стратегическое управление, т.е. определение и реализация стратегии, является важнейшим направлением работы государственного аппарата. Она реализуется правительством, которое использует для этого государственные институты и, в частности, государственное управление.
В Польше в период ПиС главной Стратегией ответственного развития (СОР) была только пропаганда. Механизмы размещения его задач в госучреждениях не реализованы, системного отчета о его выполнении не подготовлено.
Лучшим примером игнорирования положений СОР, уже через месяц после его принятия, стало недокументированное, принятое без какого-либо режима решение о замене строительства Центрального аэропорта, требуемого СОР реализацией Центрального порта связи.
Польские стратегии могут быть изменены таким же образом, как и все другие правовые акты. Это позволяет каждому парламенту изменять стратегию любое количество раз, в частности, их можно полностью заменить другой стратегией. В результате такого подхода стратегии теряют свой долгосрочный характер и, честно говоря, не имеют никакого смысла.
Принципы стратегического управления
Для того чтобы признать, что стратегия реально реализуется и управляется, и добиться определенных результатов, она должна быть связана с действиями государственных институтов. Для этого задачи и задачи должны быть перенесены в организационную структуру государства. Значения показателей также должны быть запланированы для них. Эти действия называются каскадные задачи и задачи.
Затем, как только цели стратегии были определены, они должны эффективно контролироваться с использованием заранее определенных значений показателей. Надзор состоит из мониторинг и контроль.
Этот мониторинг представляет собой сравнение в заранее определенных интервалах, запланированных и полученных значениях. Мониторинг должен осуществляться по всем поставленным задачам и задачам на всех уровнях реализации – от элементарной организации до стратегии в целом. Результаты мониторинга должны быть опубликованы.
Контроль должен реагировать на значительные расхождения между запланированными и достигнутыми показателями. Контроль может заключаться в выполнении учреждениями корректирующих задач или в изменении стратегических задач и целей (возможно, с последствиями для более высоких и более низких уровней иерархии).
Предлагаемые решения
Следует принять закон, требующий эффективного стратегического управления в государственном управлении.
В соответствии с таким законом Каждый государственный орган, в частности центральный, должен иметь стратегический план.Описывая на период не менее пяти лет измеримые цели и промежуточные цели на каждый год. Цели подведомственных учреждений должны соответствовать целям всеобъемлющих учреждений и, в конечном счете, основной стратегии развития страны.
Принятие и изменение основной стратегии развития страны, т.е. долгосрочного плана действий правительства (который должен привести к реализации всех стратегий подведомственных институтов) Это должно произойти конституционным большинством., которые должны обеспечить участие всех соответствующих политических сил в осуществлении этой стратегии и не допустить ее реализации нестратегическим, циклическим, специально Изменения.
Последствия и методы стратегического управления должны четко контролироваться и подлежать эффективному управлению. Стратегическое управление должно поддерживаться на постоянной основе специализированным учреждением. Осуществление правительства Подразделение.
Управление государственной политикой
Процесс осуществления государственной политики простирается от ее определения путем планирования осуществления государственной программы, ее осуществления и оценки последствий. Основная задача, которая впоследствии определяет, как работают государственные институты, — это определение политики.
Государственная политика должна быть направлена на решение проблем и удовлетворение социальных потребностей.
Это не способствует их определению политиками — обычно представляющими интересы правящих групп. Существует несколько способов обеспечить рациональность государственной политики.
Государственные аналитические подразделения созданных в административных структурах. В канцелярии премьер-министра действовал Центр стратегического анализа (ЦАС, недавно переименованный в Центр правительственного анализа). Однако такие институты, как правило, выполняют правительственные задачи, а не социальные проблемы. Существует мнение, что CAS служил в первую очередь социальным анализом действий правительства.
Команды независимых экспертов, назначаемые правительственными подразделениями, призваны решать конкретные задачи. Этот способ решения социальных проблем, например, практиковался с конца 18-го века в Соединенном Королевстве и на самом деле всегда приносил решения, которые фактически повышают эффективность государства, понимаемого как лучшее удовлетворение социальных потребностей.
Определение политики, основанной на фактах. В соответствии с этим подходом государственные учреждения выявляют проблемы (проблемы, возможности развития) в своей области деятельности. Затем эти данные собираются, которые, в свою очередь, анализируются с использованием статистических методов. Государственная политика определяется на основе собранных и проанализированных данных.
Предлагаемые решения
Определение и реализация государственной политики в Польше должны быть деполитизированы, насколько это возможно.
Строительство группы стратегического анализа в правительственных структурах в Польше провалилось. Для решения выявленных социальных проблем необходимо создавать группы независимых экспертов с социальной уверенностью. Государственная политика должна определяться на основе фактов..
Государственные программы, реализующие государственную политику, должны иметь определенные действия, показатели и их значения, которые планируется достичь в определенные промежутки времени, не менее шести месяцев и не более одного года. Реализация государственной политики должна быть подчинена управлению эффективностью и должны быть поддержаны учреждением типа Правительственной имплементационной группы.
Управление проектами
Проекты Это ограниченная по времени работа, завершение которой связано с производством определенного продукта или достижением бизнес-цели.
Общественный проект Это проект с участием государственного учреждения.
Проекты могут быть разработаны для реализации изменений, таких как создание нового министерства или внедрение системы информационных технологий в государственных учреждениях, которая изменяет рабочие процедуры. Проекты также могут служить для достижения прямых целей: например, выборы предоставляют возможность демократически выбирать государственные органы, а жилье предоставляет помещения для будущих жителей.
Проекты являются важнейшим инструментом развития как отдельных государственных институтов, так и государства и общества в целом.
Несмотря на ответственное развитие Стратегия должна была основываться на реализации проектов, управление проектами в польской государственной администрации связано со многими неудачами. Примеры включают строительный блок C Ostrołęka Электростанция, флагманские проекты SOR: Батареи [проект касается судостроительной отрасли - ред.], электромобиля, а также квартиры Плюс. Реализация КПК задерживается на несколько лет по первоначальному плану.
Основными процессами, влияющими на успех проекта, являются правильный выбор и эффективное управление.
Выбор проектов, подлежащих реализации
Основой решения о направлении проекта на реализацию должна стать презентация инициатором. бизнес-оправдание. Этот документ должен продемонстрировать, что эта инициатива соответствует стратегии (должна быть Стратегическое обоснование). В нынешних польских реалиях, где стратегический план был вымышленным, не было возможности разработать стратегическое обоснование, которое не было бы вымышленным.
Каждое предложение должно также иметь Экономическое обоснование. Укажите любой Общественные ценностиПроект должен быть разработан. Ценность общественного проекта может заключаться, например, в повышении уровня здравоохранения (измеряется по конкретным показателям, например, снижение заболеваемости конкретным заболеванием), сокращении времени в пути между конкретными населенными пунктами, повышении уровня образования (также измеряется определенным образом) или сокращении времени обслуживания питера в государственном учреждении.
Описание также является частью экономического обоснования. Государственные расходы. Например, это может быть угроза окружающей среде (в проектах по строительству шахт или аэропортов) или необходимость экспроприации жителей в районе (в проектах по созданию национальных парков).
Проект также должен иметь Финансовое обоснование. Расходы по проекту следует оценивать по годам осуществления. В отношении таких сметных расходов следует продемонстрировать, что можно привлечь достаточное государственное или частное финансирование.
Причины рынка Мы должны продемонстрировать, что на рынке есть операторы, которые могут поставлять продукты и услуги, необходимые для реализации проекта. Следует также уточнить схему процедур закупок.
WWW обоснование управления Необходимо продемонстрировать, что учреждение, предлагающее реализацию проекта, способно управлять им таким образом, чтобы обеспечить успех. Он должен был определить процессы управления дизайном и персонал, квалифицированный в этом типе управления. Основной способностью организации управлять проектами считается способность применять методику, сочетающую количественную оценку выполняемых продуктов, выполнение графика и понесенные расходы, вместе называемые Анализ рабочих ценностей.
Проблема определения бизнес-оправдания заключается в устойчивости некоторых проектов или программ. Если программа рассчитана на несколько или несколько лет, то нет смысла оценивать затраты (и другие параметры) на отдаленные периоды.
Долгосрочные проекты следует разделить на этапы. Но должно быть правило завершающих стадий путем предоставления социально полезных продуктов. С другой стороны, нецелесообразно выделять в качестве этапов саму планировку или подготовительную работу (как это делается в программе КПК), поскольку они не обеспечивают выгоды для общества или государства.
Решение о реализации проектной инициативы должно приниматься на основе такого документа.
Реализация проекта
Каждый публичный проект должен быть реализован эффективно, прозрачно для наиболее важных заинтересованных сторон – граждан государства. Основная информация о планах и ходе реализации общественного проекта должна быть доступна общественности.Например, через соответствующий сайт. Представители основных заинтересованных сторон проекта, например их бенефициары, должны быть включены в состав управленческих или консультационных групп.
Проект должен иметь План осуществления, проверенные независимыми экспертами и одобренные уполномоченным органом. Очень важным элементом плана каждого проекта является определение структур взаимозависимостей между участвующими субъектами и основных принципов реализации его процессов. Правительство Проект
Проекты могут быть реализованы традиционным, так называемым каскадным способом, требующим, чтобы производимый продукт определялся до начала работ, гибко, когда продукты проекта определяются во время его реализации и гибридно, сочетая эти два подхода. Каскадный подход обычно используется в инфраструктурных проектах, а гибкий — в проектах, ключевым элементом которых является предоставление ИТ-решений.
Основные стратегические проекты должны контролироваться независимыми от подрядчиков организациями. Такие действия называются Проектное обеспечение. Этот процесс должен состоять из обзоров, проводимых в наиболее важных точках реализации проекта, начиная с разработки обоснования бизнеса, через основные этапы реализации, вплоть до оценки его последствий (и по запросу уполномоченных субъектов).
Предлагаемые решения
Управление проектами должно рассматриваться как стратегический навык для всех общественных организаций.
Существующие рекомендации по управлению проектами, разработанные Правительством «Право и справедливость», основной целью которых было опрометчивое отношение правительства ко всем общественным проектам, должны быть заменены методологиями, описывающими, как проекты, направленные на удовлетворение реальных социально-экономических потребностей, могут быть эффективно реализованы.
Первый компонент такой методологии должен основываться на представленных деловых обоснованиях для отбора проектов, предпочтительно отвечающих таким потребностям. Это позволит избежать безответственного принятия решений по реализации проектов, как в случае с КПК.
Вторым существенным компонентом должно быть описание процессов реализации проекта от разработки его плана до оценки полученных результатов. Реализация проектов должна быть разрешена как традиционным, так и каскадным способом. В дополнение к очевидным элементам управления, таким как набор продуктов, график и стоимость, основными элементами плана должны быть, среди прочего, взаимосвязь между участвующими структурами, способ измерения и отчетности о прогрессе и способ независимого обеспечения проекта. Следует также планировать способ привлечения к участию в проекте государственных заинтересованных сторон.
Государство в целом является организацией, развитие которой зависит от эффективной реализации проектов.
Задачей соответствующих государственных учреждений должно быть, например, определение вышеупомянутых методологий, определение способов поддержки проектов, подверженных риску, создание поставщиков проектов, определение квалификации специалистов, участвующих в управлении проектами, хранение и распространение знаний, необходимых для реализации проектов, а также осуществление других мероприятий, обеспечивающих эффективную реализацию государственных проектов.
Все эти процессы, команды, правила и другие компоненты называются правительственной системой реализации проектов. Органом, ответственным за оперативное определение и функционирование GPIS, должен быть функционирующий Государственный офис по управлению проектами (RDP). КПРМ управляет Управлением по мониторингу правительственных проектов (RBMP). Однако, согласно докладу NIK, он не выполняет свою роль.
Создание эффективной ГПИС должно стать одной из стратегических задач польского правительства.
Управление эффективностью
Управление эффективностью заключается в определении требуемых значений показателей, характеризующих определенные действия, а затем в принятии действий, направленных на достижение или превышение этих значений.
Предположим, что госучреждение должно было выдавать 50 разрешений на определенный вид деятельности каждый месяц, что время ожидания разрешения должно было быть не более месяца и что не более одного раза на двадцать дел (5%) должны были обжаловаться принятые решения. Если будет установлено, что за три месяца подряд было выдано менее 50 разрешений, руководство подразделения должно будет проанализировать и изменить процесс (если это было связано с неэффективностью процесса).
Эффективность управления также улучшает запланированные параметры. Это может быть результатом превышения запланированных параметров, например, более 50 разрешений в приведенном выше примере. Повышение эффективности также может быть результатом упрощения процесса, изменения форм или внедрения онлайн-обработки приложений. Ожидаемые показатели эффективности часто определяются на основе сравнительного анализа осуществления аналогичных операций в других государственных учреждениях.
Точно так же государственная политика и государственные стратегии должны быть предметом управления эффективностью. Они должны иметь конкретные показатели осуществления на периоды, не превышающие шести месяцев. Управление эффективностью стратегии и, по крайней мере, наиболее важных государственных программ должно осуществляться Правительственной группой по осуществлению.
Эффективность также должна управляться в процессах управления проектами. Помимо текущей деятельности по управлению проектами, направленной на обеспечение реализации в соответствии с показателями, изложенными в плане, осуществляется реализация. Оценка эффективности. Это деятельность с участием представителей подрядчика и подрядного органа, которые совместно оценивают уровень прогресса и риск проекта. При необходимости стороны совместно разрабатывают пути решения рисков или проблем. Если для достижения успеха проекта выявлен значительный риск, его руководству может быть поручено разработать корректирующий план Для проекта.
Предлагаемые решения
Системное управление эффективностью должно осуществляться в государственном управлении. Управление эффективностью должно быть сосредоточено на государственных стратегиях, политике и программах, проектах и оперативных процессах. Она должна быть организована, контролироваться и поддерживаться Офис эффективности правительства (входит в состав Правительственного исполнительного органа). Его важным элементом должно стать приложение, собирающее данные об эффективности основных реализуемых процессов. Управление эффективностью государственных проектов в силу их специфики должно контролироваться Управлением по управлению государственными проектами.
Общественные организации должны определить наборы управляемых показателей и их ожидаемые значения в пределах не более 12 месяцев. Об уровне эффективности этих показателей следует сообщать в Управление по вопросам эффективности государственного управления в связи с планируемыми значениями.
В каждом государственном учреждении, начиная с уровня правительства, оно должно действовать. Эффективность прокси (в звании заместителя начальника подразделения). Эту роль на правительственном уровне должен играть директор Управления по вопросам эффективности.
Управление инновациями является элементом управления эффективностью. Каждое государственное учреждение должно иметь определенный процесс управления инновационными идеями, включая доверенное лицо, ответственное за оценку этих идей. Инновационная среда – это знания, полученные извне или созданные в ходе выполнения собственных задач. Необходимо создать репозиторий и порталы знаний. Каждое государственное учреждение должно иметь стратегию приобретения или развития необходимых знаний.
Управление государственными закупками
Приобретение товаров субъектами государственного управления осуществляется посредством закупок. Приобретению предшествует заключение договора на его выполнение, т.е. договора, выступающего в качестве соучастника этого процесса. Покупки осуществляются в форме непрерывных процессов (например, долгосрочные поставки топлива) или проектов (например, строительство дорог).
Закупки, осуществляемые в традиционной форме, при наличии строгого разделения между подрядным органом и подрядчиком, приводят к враждебному отношению сторон договора. При партнерском подходе субъекты и лица, участвующие в закупке, образуют одну команду, работающую вместе для достижения успеха. Партнерский подход включает, например, совместное участие обеих сторон, доверие, сотрудничество и открытое общение, принятие общих целей, философию вино-вино, методы совместного разрешения конфликтов, справедливость, разделение выгод и рисков или открытый учет.
Государственные закупки в Польше осуществляются в соответствии с Законом о государственных закупках, основным направлением которого является заключение контрактов, а не выполнение покупок. При принятии Закона о государственных закупках в его первоначальном варианте в 1994 году речь шла прежде всего об обеспечении равенства и справедливости при заключении договоров.
Предлагаемые решения
В настоящее время главной задачей, стоящей перед нормативными актами, наряду с обеспечением равного доступа к закупкам, должно стать обеспечение эффективности их реализации.
Закон о государственных закупках должен быть полностью заменен Законом о государственных закупках, который придает основополагающее значение эффективности закупок.
Деньги, потраченные на государственные закупки, должны быть потрачены на максимизацию общественных благ. Без фундаментальной реформы системы государственных закупок польская государственная администрация не повысит свою эффективность.
Поэтому государственные закупки Закон должен регулировать, среди прочего, отчетность о ходе работ, чрезвычайных действиях (отступление от плана), сотрудничество закупающего органа и подрядчика, поддержку закупающего органа подрядчику. В законодательстве о государственных закупках следует учитывать, в частности, в области ИТ-проектов, возможность их гибкой реализации.
Для обеспечения эффективности системы государственных закупок их необходимо внедрить в оперативную формулу партнерства. Выполнение каждой публичной закупки, и в частности крупных проектов, должно быть соразмерно обеим сторонам: заказчику и подрядчику, которые должны постоянно сотрудничать. Партнерство по своей природе является долгосрочным. В качестве одного из критериев отбора должна быть допущена история сотрудничества с соответствующим участником торгов.
WWW Практически государственные закупки наряду с поставками, услугами и строительными работами должны определяться специальным видом контракта – проектом. Такие закупки должны отвечать требованиям, изложенным в разделе «Общественные проекты».
При оценке системы государственных закупок в качестве основного показателя следует рассматривать уровень удовлетворения общественных потребностей, а не только формальную корректность системы закупок.
Предлагаемые учреждения поддержки
Управление стратегического анализа (BAS)
Для разработки основных политик и стратегий государства должно быть создано Управление стратегического анализа. BAS должен иметь иерархическую структуру, а также контролировать департаменты стратегического анализа в министерствах и эквивалентных учреждениях. Задача БАС должна заключаться в разработке стандартов анализа и их результатов и контроле за соблюдением министерских стратегий руководящими принципами правительства. BAS должен разрабатывать и контролировать процесс определения политики на основе фактов.
Осуществление правительства Подразделение
Осуществление правительства Подразделение должно работать в правительстве. Государственные стратегии и политика должны быть последовательными (в частности, политика более низкого порядка должна соответствовать политике более высокой иерархии) и определяться таким образом, чтобы можно было осуществлять надзор за их осуществлением (измеримые показатели, определенные для каждого периода).
Задача САК должна состоять в том, чтобы контролировать формальную правильность политики и стратегий и контролировать их осуществление. Прогресс в осуществлении должен контролироваться анализом, проводимым учреждениями, которые представляют периодические доклады. JWZ также должна собирать и проверять отчеты об эффективности процессов государственного управления. Часть мероприятий по управлению эффективностью может осуществляться Управлением по эффективности Правительства.
Управление правительственными проектами (RDP)
На центральном уровне должно быть государственное управление проектами, задачей которого должно быть обеспечение успеха государственных проектов. РБЗП должна разработать и внедрить методологии управления проектами (различные по основным направлениям деятельности: инфраструктура, ИТ, реструктуризация и тп). РДП должна осуществлять надзор за наиболее важными публичными проектами (включая официальную проверку обоснования предпринимательской деятельности, плана проекта и отчетов о ходе работы). СПР должна, в частности, оказывать поддержку государственным проектам в решении основных проблем и разработке мер реагирования на основные риски.
Резюме
Польскому государству нужны серьезные реформы. В этом исследовании представлены наиболее важные решения для всей деятельности государственного управления, которые должны быть реализованы, чтобы польское государство функционировало более эффективно.
Реальная реализация Стратегическое управление, которое не должно заканчиваться принятием стратегии. Стратегическое управление должно также включать делегирование стратегических задач и задач государственным администрациям. Реализация стратегии должна контролироваться Правительственной группой по реализации (IMI), а административные подразделения должны реагировать на отклонения от плана реализации.
Ты должен Реализация процессов управления государственной политикой. Они должны основываться на государственной стратегии и фактах. Они должны быть определены таким образом, чтобы были известны последствия их осуществления для граждан. Осуществление государственной политики должно также контролироваться и контролироваться ГСМ.
Эффективное осуществление должно осуществляться публичные процессы отбора проектовОсновано на формальном, проверенном обосновании бизнеса. Реализация проекта должна основываться на пересмотренном плане управления. Публичные проекты должны публиковать данные об их реализации. Состояние реализации должно оцениваться независимым субъектом. Должна быть возможность реализации проектов в гибком режиме.
Если не будут внедрены эффективные процессы управления проектами, Польша грозит растратой денег из Национального плана реконструкции.
Ты должен внедрение управления эффективностью в государственном управленииопределение показателей эффективности, как контролировать их достижение и как реагировать на отклонения от запланированных показателей эффективности; Менеджменту эффективности должно помогать управление инновациями.
Закон о государственных закупках должен быть полностью заменен Закон о государственных закупках, подчеркивающий эффективность процесса закупок. Эффективность государственных закупок должна рассматриваться как показатель уровня удовлетворения государственных потребностей, а не только формальной совместимости процесса закупок с применимыми правилами.
Для эффективной работы реформированной администрации необходимо создать (или полностью реорганизовать) три учреждения:
- Управление стратегического анализа,
- Осуществление правительства Отряд,
- Управление правительственных проектов.
