С момента провозглашения независимости от Советского Союза в 1991 году Беларусь неоднократно сталкивалась с санкциями со стороны Европейского союза. Вместо того, чтобы оставаться статичным, режим санкций ЕС значительно эволюционировал, следуя ритму колеблющихся отношений Минска и Брюсселя и дополняя более широкую «белорусскую стратегию». Сегодня подход ЕС сузился до рамок санкций, ограничивающих влияние Брюсселя и ослабляющих его рычаги влияния на Минск. Однако при стратегическом перераспределении и укреплении Вашингтоном эти рычаги могли бы стать основой для перенастроенной стратегии Беларуси, способной принести подлинный тройной выигрыш. Слушайте последние Talk Восточная Европа эпизод подкаста:
Хотя Белоруссия в основном отсутствовала во внешнеполитических приоритетах Европейского сообщества - позже, чтобы стать ЕС - в начале 1990-х, это подписало Соглашение о партнерстве и Сотрудничестве (PCA) с государствами-членами ЕС в 1995, следуя аналогичным соглашениям Украиной, Россией и Молдовой. Однако это соглашение так и не вступило в силу. В ответ на конституционный референдум 1996 года в Беларуси, рассматриваемый как свидетельство демократического отступления страны, ЕС ввел свои первые в истории санкции против Беларуси в 1997 году: Европейский парламент приостановил ратификацию СПС, отозвал поддержку членства Беларуси в Совете Европы и призвал белорусские власти «уважать основные демократические права и права человека».
Опираясь на этот первоначальный ответ, Брюссель принял жесткий, условный подход к решению проблемы. Минск делает демократические реформы предпосылкой более глубокой интеграции. Наряду с этим, она приняла двойной подход: дополняя меры сверху вниз, такие как санкции или дипломатическое давление, взаимодействием снизу вверх, в первую очередь поддержкой гражданского общества и оппозиционных субъектов. К 2004 году эта модель полностью кристаллизовалась, что совпало с расширением ЕС на восток, что сделало Беларусь ее ближайшим соседом и оживило интерес Брюсселя к региону благодаря запуску Европейской политики соседства (ENP).
Двойная модель стала отличительной чертой политики ЕС на каждом последующем этапе дипломатического отчуждения. Президентские выборы 2006 года не стали исключением, что вызвало очередную волну целенаправленных санкций и отстранение Беларуси от общеевропейской системы преференций в 2007 году.
Однако стратегические расчеты и интересы вскоре изменили подход ЕС. Слияние геополитических событий и внутренних корректировок, включая последствия российско-грузинской войны 2008 года, напряженные энергетические отношения Минска с Москвой и поверхностные внутренние реформы Лукашенко, создали возможность для сближения к 2008 году. Более ранняя стратегия ЕС по строгой, принудительной обусловленности уступила место более прагматичному подходу, сместив фокус отношений ЕС-Беларусь в сторону деполитизированных, технократических областей, представляющих взаимный интерес, и поставив демократические устремления на задний план.
На волне возобновления взаимодействия с Брюсселем Минск неуклонно углублял двусторонние связи, обеспечив себе место в недавно запущенной программе Восточного партнерства (ВП). Эта траектория интеграции была на короткое время нарушена президентскими выборами 2010 года, традиционно отмеченными широко распространенным мошенничеством на выборах и репрессиями, которые вызвали новые целенаправленные санкции и эмбарго на поставки оружия из ЕС. Однако к 2012 году ЕС вернулся на прежний курс. До 2020 года ЕС постепенно отменял санкции, восстанавливал дипломатическое взаимодействие, создавал новые двусторонние механизмы и усиливал свою поддержку белорусского гражданского общества. Параллельно Беларусь сделала свои собственные шаги: она дистанцировалась от России, постепенно освободила политических заключенных и еще больше укрепила свое участие в ЕС, поддержав суверенитет Украины в 2014 году, что в конечном итоге позволило ЕС закрыть глаза на отсутствие в стране внутреннего демократического прогресса и принять свой новый статус гаранта мира и регионального посредника. Эта комбинированная динамика, сопровождаемая застопорившимися интеграционными переговорами Минска с Москвой в конце 2019 года, привела к дипломатическому пику отношений между ЕС и Беларусью к началу 2020 года.
Таким образом, до поворотных моментов августа 2020 года и февраля 2022 года санкционная политика ЕС в отношении Беларуси функционировала как адаптивный элемент его двухпутной дипломатии, служа дополнением к более широким дипломатическим усилиям. Как правило, введенные после провала более широких условных стимулов или разрушительных шагов со стороны правительства Лукашенко, санкции редко сохранялись в долгосрочной перспективе, отражая последовательную приоритизацию ЕС дипломатического взаимодействия и прагматические опасения по поводу конфронтации - так же, как его политика в отношении России после 2014 года. Хотя некоторые эпизоды санкций несли принудительный характер, обеспечивая такие уступки, как освобождение политических заключенных или нарушение Венской конвенции 1998 года, другие были в основном символическими и были направлены исключительно на сигнализацию. Тем не менее, несмотря на ограниченные рычаги влияния, частично обусловленные повторяющейся схемой введения и отмены санкций и отсутствием каких-либо экономических последствий, санкции продолжали функционировать как сдерживающий фактор и инструмент для участия в более широкой стратегии ЕС в отношении Беларуси.
Когда изменилось меню: санкции после августа 2020 года
Нынешняя структура санкционного режима в отношении Белоруссии была в значительной степени консолидирована в течение 2020, 2021 и 2022 годов. В поразительном сходстве с выборами 2010 года президентские выборы августа 2020 года привели к массовым мирным протестам и были встречены жестокостью полиции, насилием и нарушениями прав человека. В ответ на беспрецедентные внутренние потрясения ЕС ввел ряд целенаправленных санкций, нарушив прежнюю тенденцию сближения. Первоначальный пакет был принят в октябре 2020 года, а вскоре последовали последующие раунды. Хотя эти меры не имели прямого материального воздействия, они тем не менее вызвали цикл ответных дипломатических мер: Беларусь понизила свое участие в Восточном партнерстве, остановила Координационную группу ЕС-Беларусь и диалог по правам человека и ускорила свой поворот в сторону России - поворот, который вскоре будет казаться всеобъемлющим.
Еще один важный поворотный момент наступил 23 мая 2021 года, когда Беларусь захватила рейс Ryanair, следовавший из Афин в Вильнюс, и задержала видных оппозиционных журналистов при посадке в аэропорту Минска. Этот акт спонсируемого государством пиратства спровоцировал немедленный ответ ЕС: к 4 июня белорусским самолётам запретили доступ в воздушное пространство ЕС и аэропорты. Что еще более важно, этот инцидент ознаменовал интернационализацию внутренних репрессий в Беларуси, распространив этот вопрос на сферу европейской безопасности и вызвав дальнейшие санкции. Наиболее значимыми из них в то время стали 24 июня 2021 года, ориентированные на ключевые сектора экспорта Беларуси в ЕС. Этот сдвиг фактически расширил роль санкций во внешней политике ЕС в отношении Беларуси, включив экономические меры с ощутимым воздействием на чувствительные сектора страны. В свою очередь, режим Лукашенко принял ответные меры, приостановив соглашение о реадмиссии и облегчив транзит мигрантов в ЕС через Беларусь, что привело ЕС к дальнейшему расширению сферы действия режима санкций, подвергнув более широкий круг физических и юридических лиц запретам на поездки и замораживанию активов.
Превращение гибридной враждебности по отношению к ЕС в обычную войну против Украины 24 февраля 2022 года ознаменовало еще один определяющий сдвиг. Логистическая и территориальная поддержка Беларусью ударов России и продвижение ее сил на ранних этапах вторжения изменили нормативные и стратегические расчеты ЕС в отношении страны, ознаменовав открытие нового санкционного трека, связанного с участием Беларуси в неспровоцированной и неоправданной агрессии России. С тех пор появилась новая тенденция в санкционной политике ЕС, в которой Беларусь была реклассифицирована как часть противоборствующего блока и российского форпоста. В результате ЕС синхронизировал свои ограничения в отношении Минска с ограничениями, наложенными на Москву, но в некоторых аспектах режим, применяемый к Белоруссии, был еще более строгим. Эта модель остается основной чертой политики ЕС до сих пор.
Наряду с внешним санкционным треком, связанным с ролью Беларуси в российской агрессии - фокусом, который фактически затмил первоначальные обоснования санкций 2020-2021 годов - ЕС продолжает проводить внутренний трек санкций, направленных на нарушения прав человека и репрессии, которые сохраняются в стране. Вместе эти два ключевых аспекта составляют основу «рамок санкций» ЕС. Каждый из 12 пакетов санкций, принятых на сегодняшний день, постепенно расширяется как по масштабу, так и по интенсивности - включение в черный список новых лиц, расширение ограничений на ранее целевые сектора и добавление новых секторов в целом.
Недостающий рецепт(пока зарезервировано место)
Санкции, таким образом, перешли от символических и ситуативных к постепенному вытеснению более широких дипломатических усилий, превратившись в единственные механизмы отношений Минска и Брюсселя после февраля 2022 года. То, что первоначально начиналось как принципиальная, основанная на демократии обусловленность, а затем превратилось в функциональное и деполитизированное сотрудничество, теперь фактически превратилось в принципиальную конфронтацию, встроенную в более широкие рамки региональной безопасности.
Несмотря на центральную роль санкций в политике ЕС в Беларуси и их позиционирование в более широкой области геополитики, они не привели ни к ощутимым экономическим потрясениям, ни к измеримым поведенческим сдвигам в режиме Лукашенко, полностью не достигнув своих основных целей с 2020 года. Напротив, санкции и последующие стратегии адаптации Минска могут рассматриваться как способствующие, среди прочего, ухудшению условий в области прав человека и увеличению государственной поддержки в Беларуси, что, в свою очередь, толкает страну в еще более жесткую зависимость от России - в социальном, экономическом, политическом и военном отношении - кульминацией нового статуса страны как ядерного объекта на пороге ЕС.
В рамках этой новой конфигурации основанный на ценностях санкционный режим ЕС в отношении Беларуси был омрачен ориентированной на безопасность структурой, которая рассматривает Беларусь исключительно как агрессора, а не как самостоятельного суверенного субъекта. Это втянуло ЕС в динамичную ситуацию, когда результаты, включая дальнейшую изоляцию Беларуси от ЕС и ее углубление отношений с Россией, больше не подлежат контролю. далеко не отражает согласованный более широкий подход к Выдающееся значение санкций в рамках «Белорусской стратегии» ЕС подчеркивает отсутствие таковых, поскольку санкции теперь эффективно формируют события, а не реагируют на них.
По иронии судьбы, именно главному трансатлантическому союзнику ЕС – Соединенным Штатам – сугубо прагматичный и транзакционный подход, несмотря на то, что интересы Вашингтона ограничивались исключительно южными и западными соседями Беларуси, сумел извлечь ощутимые уступки из Минска. В первые 250 дней работы администрации Трампа четыре визита на высшем уровне и снятие санкций с национальной авиакомпании Беларуси «Белавиа» привели к освобождению (или, точнее, принудительной депортации в Литву) 71 политзаключенного, многие из которых являются гражданами Европы или США.
Какими бы беспринципными ни казались Брюсселю подобные тактики, они широко приветствовались по всей Европе, не в последнюю очередь находящимися в изгнании демократическими силами Беларуси, ныне базирующимися в ЕС. И поскольку Вашингтон сигнализирует о пути к полной нормализации отношений с Минском, посланник Трампа Джон Коул подчеркнутый Во время своего недавнего визита в столицу 11 сентября ЕС все чаще оказывается в затруднительном положении. Он может либо остаться в курсе с подходом, основанным только на санкциях, либо вернуться в режим санкций. Дипломатия транзакционных заключенных, практикуемая десять лет назад. Ни один путь, однако, не жалеет Брюссель дорого обошелся своему авторитету, ценностям или рычагам влияния на Минск.
При всей своей зависимости от санкций ЕС сохраняет свою структурную важность для Беларуси. Когда-то ключевой рынок, инвестор и транзитный узел для торговли Беларуси с третьими странами и балансирующая сила в рамках многовекторной внешней политики Минска, ЕС по-прежнему имеет значение. Если ее рычаги будут перераспределены в рамках более широкой стратегии и дополнены устойчивым региональным взаимодействием Вашингтона, это может стать основой для перенастроенной стратегии Беларуси, которая выходит за рамки одних только санкций и способна обеспечить подлинную тройную победу для ЕС, США и белорусского общества.
Виталий Матышау Белорусский гражданский активист, ассоциированный с неправительственной организацией, занимающейся адвокатской деятельностью, поддержкой белорусских политзаключенных и их родственников. Его академическая направленность в первую очередь связана с безопасностью восточноевропейского региона и Грузии. Он получил степень магистра в области международных отношений в NMBU, Норвегия.
«Новая Восточная Европа» является читателем издания. Пожалуйста, поддержите нас и помогите нам достичь нашей цели в 10 000 долларов! Мы почти на месте. Пожертвуйте, нажав на кнопку ниже.
