Диалог власти: Китайская политика в отношении ЕС

2025 год, отмечаемый как 50-летие дипломатических отношений между Европейским Союзом и Китайской Народной Республикой (КНР), в то же время зафиксирован в истории взаимоотношений как период наибольшего политического и экономического давления Пекина на Европу. В апреле она дошла до сильнейшего инструмента давления - ввела экспортные ограничения на редкоземельные металлы и постоянные магниты, 9 октября объявила о беспрецедентном ужесточении правил. Экспортный контроль КНР может замедлить как модернизацию европейского оборонного сектора, так и развитие промышленности. Параллельно КНР отказывается идти на уступки в двух важнейших областях спора с ЕС: поддерживать российскую агрессию против Украины и проводить экспансивную промышленную политику, угрожающую конкурентоспособности европейской экономики.

В результате, несмотря на ухудшение трансатлантических отношений, область сотрудничества Союза с Китаем также сужается и становится все более заостренной. Хотя большинство стран ЕС разделяют мнение о рисках Пекина, нет консенсуса по конкретным действиям по их устранению, что делает этот вопрос относительно низким приоритетом во внешней политике государств-членов. Это позволяет КНР эффективно действовать в своих собственных интересах, создавать разногласия внутри ЕС и торпедировать действия Европейской комиссии. Spiritus Movings Настойчивая политика ЕС в отношении Китая.

Пекин убежден в ослаблении международной позиции Европы. Возвращение Дональда Трампа в Белый дом и его критическое отношение к союзникам США, включая Европейский союз, укрепляют эту точку зрения. Хотя в последние месяцы появились сигналы о том, что Старый континент может быть открыт мягче, китайские власти в конечном итоге приняли стратегию, основанную на демонстрации силы. В результате они не проявляют готовности к компромиссу по ключевым вопросам спора: поддержать военные усилия России и промышленную политику, которая примиряет конкурентоспособность ЕС.

Долгосрочные отношения между ЕС и Китаем обременены растущим стратегическим несоответствием как с точки зрения безопасности, так и экономики. Помощь Москвы является фундаментальной в глазах Пекина: неспособность России бороться с Украиной будет означать, с ее точки зрения, увеличение давления НАТО на Китай. В свою очередь, расширение экспорта^[1] Это связано с внутренним перепроизводством и слабым внутренним спросом. КНР стремится к тому, чтобы иностранные экономики, включая ЕС, поглощали внутренние дисбалансы в своих экономиках. Это грозит вытеснением местного производства из Союза, увеличением торгового дефицита и ростом безработицы и долга. Таким образом, Европейская комиссия во главе с Урсулой фон дер Ляйен, разрабатывая инструменты для защиты рынка Союза от давления Китая, стала символом более напористой политики по отношению к ним.

Пекин решил нейтрализовать свою роль в растущем соперничестве между США и Китаем в качестве своей политической цели в отношении Европы. В его перспективе особенно важно не консолидировать НАТО и проводить последовательную технологическую политику в трансатлантическом регионе. В краткосрочной перспективе она хочет помешать Трампу создать «санитарный кордон в отношении Китая», который направлен на включение двусторонних и многосторонних соглашений Вашингтона с партнерами, включая ЕС, в интересы Пекина. Основными экономическими целями КНР в отношении Европы являются сохранение широкого доступа к своему рынку, что важно для поглощения китайского перепроизводства. Следовательно, отмена тарифов на электромобили, произведенные в Китае, остается символически важной для Пекина в отношениях с ЕС.

Экономическое и нормативное давление на Европу является ключевым инструментом для достижения целей КНР. Пекин последовательно инструментализирует существующую экономическую зависимость, используя ее для игры государств-членов друг против друга, вынуждая политические уступки и ослабляя согласованность политики ЕС в отношении Китая. Эта тактика включает, в частности, введение системы экспортных лицензий на редкоземельные металлы и магниты, инициирование антидемпинговых и антисубсидийных процедур и выборочные ограничения доступа европейских компаний на китайский рынок. В нынешней политике КНР давление и средства принуждения усиливаются по отношению к ЕС, и традиционно применяется «вина очарования».

Редкие металлы как оружие

Самым мощным инструментом Пекина, который делает упор на западные страны, включая Европейский Союз, являются ограничения на экспорт редкоземельных металлов и постоянных магнитов. В этой области мир по-прежнему сильно зависит от КНР, на долю которой приходится около 70% мирового производства и 90% переработки.^[2]. Они имеют решающее значение как для военного сектора (например, в радиолокационных системах, ракетном наведении, датчиках, средствах связи и прецизионных приводах в современных вооружениях), так и для гражданского сектора (например, они используются в ветровых турбинах, автомобильной и электромобильной промышленности и коммунальной электронике).

По состоянию на 4 апреля семь (всего 17) редкоземельных металлов - самарий, гадолинь, терб, диспрозий, лютей, скандий и иттрий - и постоянные магниты подвергались экспортным ограничениям, введенным Министерством торговли и таможенного управления Китая. Согласно регламенту продавцов этих товаров, они обязаны получить лицензию от государственных органов, а заявка на нее требует, в частности, информации о конечном пользователе, подробных данных об использовании и технических параметрах продукта, декларации о невоенном использовании и предоставления технической документации. Таким образом, Пекин получает знания об окончательном использовании экспортируемого сырья и сохраняет способность контролировать его использование, потенциально приобретая конфиденциальные технологические и коммерческие данные. Это сопровождается интенсивной кампанией по предотвращению реэкспорта редкоземельных металлов и постоянных магнитов третьими странами (например, держащими запасы Южной Кореи) в сектор вооружений, в частности США.^[3].

9 октября было объявлено о беспрецедентном, экстерриториальном ужесточении режима контроля. По состоянию на декабрь требование о получении экспортной лицензии будет распространяться на все продукты, которые содержат даже следы редкоземельных металлов китайского происхождения или производятся с использованием китайских технологий добычи и переработки. В свою очередь, с ноября каталог металлов, подлежащих металлическим ограничениям, будет расширяться с Holm, Erb, Tul, Europ и iterb.^[4]. Согласно новому законодательству КНР также не сможет участвовать в зарубежных проектах по разведке, добыче и переработке редкоземельных элементов или производству магнитов без предварительного одобрения властей, что призвано ограничить передачу знаний за рубеж. Наиболее серьезные последствия регулирования касаются обороны: как объявило Министерство торговли КНР, заявки на использование редкоземельных элементов и магнитов в военном секторе будут отклонены.

В прошлом Китай несколько раз использовал экспортные ограничения на редкоземельные металлы в качестве инструмента давления на иностранных партнеров в вопросах, которые он считал стратегически важными. Впервые они сделали это в 2010 году, когда после ужесточения территориального спора с Японией по поводу островов Сенкаку/Дяой сократили продажи этого сырья, формально сославшись на экологические соображения. Между 2023 и 2025 годами Пекин систематически расширял свой контроль над редкоземельными металлами, вводя обязательство сообщать об экспорте, включая галлий, германий, сурьму, графит и вольфрам. Зарубежные продажи технологий, добыча и разделение этого сырья также были запрещены в 2023 году, чтобы замедлить развитие альтернативных цепочек за пределами Китая.^[5].

Нынешняя ситуация отличается от предыдущей как масштабом, так и весом последствий - новые ограничения затрагивают весь Евросоюз и охватывают его стратегические сектора, включая оборону и передовую промышленность. В военном секторе это может ограничить возможности Европы по расширению своего военного потенциала, особенно в контексте беспрецедентного объявленного увеличения расходов НАТО на оборону до 5% ВВП к 2035 году.^[6]Введение Пекином ограничений официально обосновывает необходимость защиты безопасности и интересов государства и соблюдения международных обязательств по предотвращению распространения оружия - подчеркивается, что редкоземельные металлы широко используются в секторе вооружений.^[7].

Однако на самом деле эти шаги являются частью более широкой стратегии дистанцирования от расширения военного потенциала НАТО. КНР рассматривает альянс как инструмент влияния США, который в перспективе может быть использован в возможной конфронтации в Индо-Тихоокеанском регионе. Поэтому Пекин избегает действий, которые могли бы привести к укреплению возможностей НАТО. Таким образом, она поддерживает Россию в ее конфронтации с Западом и позволяет ей продолжать оказывать военное давление на Европу.

В союзной промышленности, в частности в Германии, компании стали объектом беспрецедентного давления со стороны Китая.^[8]. Например, в автомобильном секторе, который уже испытывает огромную конкуренцию со стороны этой страны, особенно в области электромобильности.^[9] Апрельские экспортные ограничения привели к значительным сбоям в цепочках поставок, что привело к временному прекращению производства в частях заводов и сборочных линий. Как подчеркнули в Европейской ассоциации автомобильных поставщиков^[10]В период с апреля по начало июня китайские власти получили сотни заявок на экспортные лицензии, из которых только около 25% были рассмотрены положительно. Компании ЕС оценивают процесс лицензирования как непрозрачный и непоследовательный: различия в правоприменении со стороны китайских провинций и неясные критерии оценки создают неопределенность регулирования. Кроме того, в некоторых случаях заявители обязаны раскрывать информацию об интеллектуальной собственности, что вызывает серьезные опасения среди европейских компаний. Долгосрочное поддержание такой практики может не только снизить конкурентоспособность отрасли, но и повлиять на темпы и стоимость энергетического перехода в ЕС, поскольку автомобильный сектор, который имеет решающее значение для развития электромобильности, является одним из столпов Зеленой повестки дня.

Последствия введенных в апреле ограничений наглядно видны в коммерческих данных: в марте 2025 года объем экспорта постоянных магнитов, произведенных из редкоземельных металлов из Китая в ЕС, составил 1843 тонны, а в апреле, после введенных Пекином ограничений, он упал почти вдвое (44%), до 1035 тонн, с целью снижения до 395 тонн в мае (-62% по сравнению с апрелем). Отражение произошло в июне (+245% м/м, +32% по сравнению с апрелем), а в июле зарубежные продажи вернулись к уровням с начала года. Несмотря на это улучшение, риск возобновления или замедления процедур лицензирования остается реальным, что для европейской промышленности означает сохраняющуюся неопределенность в поставках ключевых компонентов для передового производства.

До сих пор на европейской почве Пекин проверял эффективность экономического принуждения в первую очередь по отношению к отдельным странам. Наиболее показательным примером этого является Литва, против которой Китай применил беспрецедентное экономическое давление после открытия представительства Тайваня в Вильнюсе. Опыт этого кризиса, а также экономическое давление со стороны США во время первого срока полномочий Трампа побудили Европейский союз разработать инструменты для частичного реагирования на такие шаги, включая инструмент борьбы с мошенничеством третьих стран. До сих пор, однако, не было принято решение использовать их против Китая, хотя они ввели экспортные ограничения на редкоземельные металлы и магниты. Такой шаг потребовал бы квалифицированного большинства голосов в Совете ЕС, который в свете нынешних разногласий между государствами-членами, видимых, в частности, при установлении таможенных пошлин на китайские электромобили, и отражении импорта редкоземельных элементов и магнитов, остается маловероятным. Более того, учитывая глобальное доминирование Китая на рынке редкоземельных элементов и отсутствие простых альтернатив, ЕС, слишком сильно зависящий от поставок из КНР, в настоящее время не готов ответить по формуле «cius for blow». Поэтому основное внимание в нем уделяется важнейшему сырью, предлагаемому с 2024 года: диверсификации источников поставок, накоплению запасов, развитию переработки и инвестициям в новые технологии, ограничивающие зависимость от третьих стран. Однако китайские экспортные ограничения остаются в силе и могут быть использованы произвольно против ЕС в зависимости от текущей политической ситуации.

«Поделиться и править» в новой части

Пекин продолжает применять проверенные инструменты влияния к Европейскому союзу, основываясь на своем действии на предположении, что путь к брюссельским уступкам ведет через политику «доля и правило» - акцент на отдельных государствах-членах и мобилизацию европейской деловой среды со значительными экономическими интересами в Китае или связанными с китайским рынком (как экспортом, так и импортом).

Три страны в настоящее время являются ключевыми игроками на европейской арене для КНР: Германия, Франция и недавно Испания. В связи с этим они применяют политику «детей и моркови», уделяя основное внимание промышленному и агропродовольственному секторам. Он надеется, что давление этих отраслей заставит правительства смягчить позицию Европейской комиссии, в частности в трех областях: 1) стратегическая - ограничение роли ЕС в соперничестве между США и Китаем, 2) безопасность - предотвращение консолидации НАТО и разработка согласованной технологической политики в трансатлантическом пространстве, 3) экономическая - сохранение широкого доступа на рынок ЕС для китайских товаров. Кроме того, Пекин традиционно развивает хорошие отношения с Венгрией, становясь ключевым хабом для китайских инвестиций в производство в ЕС.^[11]Хотя известно об ограниченном влиянии Будапешта на основную политику ЕС.

В условиях немецкой автомобильной промышленности, которая сильно зависит от китайского рынка, экспортные ограничения на редкоземельные металлы и постоянные магниты особенно серьезны. Незадолго до июльского саммита ЕС-Китай Пекин еще больше снизил порог для рассмотрения автомобилей как предметов роскоши (включая более высокие налоги), ударив по немецким премиальным брендам, таким как Mercedes-Benz (43% в этом сегменте) и Porsche (18%). Напротив, он использовал комбинацию давления и уступок для Франции. С одной стороны, он ввел пять лет пошлин на коньяк (в том числе, в основном, французский коньяк), что обычно интерпретируется как ответ на пошлины ЕС на электромобили из Китая. С другой стороны, она частично исключила некоторых производителей этого продукта из повышенных пошлин при условии, что они продавались по фиксированной минимальной цене. В то же время КНР активно развивает сотрудничество с Францией и Германией в области передовой промышленности, включая совместные инвестиции в аккумуляторные технологии, а также технологическое партнерство с европейскими автомобильными компаниями.

Испанский агропродовольственный сектор, с другой стороны, стал предметом китайского давления до голосования ЕС по пошлинам на электромобили из этой страны, включая свинину, которая является ключевым товаром испанского экспорта в КНР, в рамках серии антидемпинговых и антисубсидийных процедур. В то же время в рамках баланса давления Пекин подписал с Мадридом два торговых протокола о продаже новых категорий продукции, включая свиные желудки и вишню. В результате Испания воздержалась от пошлин, а премьер-министр Педро Санчес стал первым европейским лидером, посетившим Китай после того, как администрация Трампа ужесточила свою таможенную политику в апреле этого года. Случаи Германии, Франции и Испании показывают, что Пекин различает инструменты давления в зависимости от экономической чувствительности отдельных государств-членов, но имеет одну цель: ослабить согласованность позиции ЕС по отношению к Китаю.

На политическом уровне КНР также проводит двустороннюю политику в отношении Союза, сочетая формальные институциональные каналы с интенсивной двусторонней дипломатией. Июньский диалог между ЕС и Китаем на высоком уровне в Брюсселе был согласован министром иностранных дел Ван И с визитами в Берлин и Париж, что ясно показывает, где Пекин ищет рычаги воздействия. При этом санкции против бывших евродепутатов отменены в рамках балансирования давления жестами доброй воли с 2021 года. Однако эти действия остаются чисто тактическими и не демонстрируют реальной готовности Китая к компромиссу по ключевым вопросам. Их политика по отношению к ЕС развивается в направлении более напористой, увеличивая давление и принудительные меры и меньше стимулов.

Пекин говорит «проверить»

Июльский саммит ЕС-Китай стал «проверкой» напористой повестки дня Европейской комиссии в отношении Пекина, продвигаемой президентом фон дер Ляйен. На этой демонстрации отношение китайских властей было прохладным: мероприятие было перенесено из Брюсселя в Пекин из-за нежелания Си Цзиньпина ездить в Европу (хотя в мае он совершил четырехдневный визит в Москву), а его формат был сокращен с двух дней до одного. Кроме того, СМИ там подчеркнули, что встреча Си-вон дер Ляйен-Коста состоялась еще до начала встречи, которая должна была сигнализировать о снижении уровня мероприятия (с 2020 года Си принимал участие в регулярных саммитах ЕС).

Китайский подход к саммиту находится в открытой враждебности к напористой повестке дня Союза, включая введение защитных механизмов, таких как: снижающий риск^[12]Инструмент защиты от экономического шантажа^[13] Будут ли пошлины на электромобили из КНР^[14] — и самой фон дер Ляйен, описанной китайской прессой как продюсер американской политики^[15]. Пекин последовательно избегал дискуссий о влиянии собственной промышленной политики на единый рынок ЕС.аособенно в секторах, стратегически важных для зеленого перехода Союза, таких как электромобили, фотоэлектрические и литий-ионные батареи. Он ограничил свою позицию призывом к организациям оставаться открытыми для экспорта из Китая. В этом контексте заявление Си Цзиньпина на саммите о необходимости Европы "сделать правильный стратегический выбор" и заявление премьер-министра Ли Цяна о том, что сотрудничество с КНР является "единственным правильным выбором", - это попытки отвлечь внимание от структурных споров в отношениях ЕС-Пекин и предложить Евросоюзу отказаться от жесткого курса в сторону Пекин в условиях растущей неопределенности относительно будущего трансатлантических отношений под властью Трампа.

Президент Си Цзиньпин ни разу не упомянул непосредственно о войне в Украине, но призвал к диалогу в целом и к «устранению как симптомов, так и причин проблем». ) - таким образом косвенно ссылаясь на российский нарратив, приписывая ответственность за конфликт западных стран^[16]. Кроме того, сразу после саммита Пекин объявил о введении контрсанкции против двух литовских банков - UAB Urbo Bankas и AB Mano Bankas - в ответ на решение ЕС включить ограничения в отношении двух китайских финансовых учреждений (Heihe Rural Commercial Bank и Suifenhe Rural Commercial Bank) в рамках 18-го санкционного пакета. Этот шаг стал сигналом того, что Китай реагирует «на удар» также в контексте войны на Украине.

Совещание подтвердило отсутствие возможности для компромисса – стороны не выступили с совместным итоговым сообщением, а единственным согласованным документом стал совместный пресс-релиз о сотрудничестве в области климата, подготовленный в связи с предстоящей 30-й Конференцией ООН по изменению климата.

Европейские дилеммы

Тупик на саммите в отношениях ЕС и Китая задает Европе вопрос, как формировать отношения с Пекином, когда он ведет диалог с позиции силы. КНР сегодня имеет чувство преобладания над Западом: в своей оценке ограничений на экспорт редкоземельных элементов и магнитов, которые оказались эффективным инструментом давления даже на Трампа, они подтверждают эффективность политики давления. Это еще больше укрепляет убежденность китайских властей в том, что Европа, ослабленная войной на Украине и трансатлантической напряженностью, находится в особенно сложном положении.

Первым шагом Европы на пути к тому, чтобы оказаться в нынешних условиях, должно стать признание того, что отношения Пекина с ЕС существенно изменились. Китай нельзя рассматривать как место дешевого производства и привлекательного выхода, но Союз должен рассматривать его как угрозу промышленности и безопасности. Второй шаг заключается в том, чтобы предположить, что Пекин активно использует лоббирование отдельных секторов, таких как агропродовольственные или автомобильные, для влияния на политику Союза в отношении КНР. Поэтому следует исходить из того, что специальные интересы отдельных отраслей могут противоречить долгосрочным интересам государств-членов и ЕС в целом. Третий шаг - признать, что Китай находится на противоположной стороне в сфере безопасности, чем Европа, - через поставки товаров двойного назначения, закупку российского сырья, дипломатическую поддержку Москвы и ее принятие попыток подорвать существующую архитектуру международной безопасности.^[17]. Восприятие этих трех ключевых вопросов все еще различно между государствами-членами, и их консенсус является предпосылкой для согласованной и эффективной политики Союза в отношении Китая.

Отправной точкой эффективной политики в отношении Китай предполагает, что споры в двух основных областях - безопасности и промышленной политике - возникают из-за долгосрочных стратегических целей Пекина, которые не могут быть изменены или проигнорированы ЕС. Они более четко подчинены логике подготовки к конфронтации с США, как через поддержку России, так и через экспансионистскую промышленную политику. В таких условиях остается возможным только точечное сотрудничество между ЕС и КНР, например, в области нераспространения и противодействия применению Москвой ядерного оружия или в поддержку выздоровления украинских детей, похищенных россиянами. Однако такой тип инициативы представляет риск: Пекин участвует в диалоге, но избегает его формального подтверждения, в первую очередь рассматривая его как инструмент выстраивания образа защитника мира и не оказывая реального давления на Россию.

В промышленной сфере для китайских компаний было бы конструктивным решением инвестировать в производственные мощности в Европе — обязательно на основе регулирования ЕС, заставляющего ЕС размещать как можно больше цепочек поставок. Однако таких правил пока не существует, хотя их создание является условием снижения риска дальнейшего наводнения рынка Союза профицитами китайского экспорта. Однако это предположение требует, чтобы Европа не сводилась к роли китайского завода по сборке продукции и чтобы она приобретала технологии — так же, как Китай извлекал их из Европы в предыдущие десятилетия.