Burza wokół ustawy UD213. Projekt resortu zdrowia wywołał bunt rolników, biznesu i... państwowych urzędów

W ubiegłym tygodniu rząd przyjął kontrowersyjny projekt ustawy UD213, który ma radykalnie ograniczyć rynek innowacyjnych wyrobów nikotynowych w Polsce. Choć cel ochrony zdrowia publicznego jest bezdyskusyjny, sposób procedowania i radykalizm przepisów wywołały rzadko spotykaną koalicję przeciwników. Przeciwko projektowi protestują już nie tylko organizacje pracodawców, ale też potężne związki rolnicze, a choćby Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK).


Branża apeluje o powołanie nadzwyczajnej, połączonej komisji sejmowej, widząc w tym ostatnią szansę na uniknięcie gospodarczej katastrofy.

Projekt UD213, uderzający w szeroko pojętą branżę tytoniową i nikotynową, zamiast stać się gładko procedowanym aktem prawnym, przerodził się w wielowątkowy kryzys. Analiza stanowisk i apeli spływających do rządu z różnych stron ukazuje obraz legislacyjnego chaosu, braku spójności oraz ignorowania kosztów gospodarczych.

O co chodzi w projekcie? Oficjalnym celem nadrzędnym nowego prawa ma być ochrona zdrowia publicznego, a w szczególności ograniczenie dostępności wyrobów nikotynowych dla osób niepełnoletnich. A jak rząd chce to osiągnąć? Na przykład przez zakaz stosowania aromatów w innowacyjnych wyrobach nikotynowych, takich jak saszetki nikotynowe czy beztytoniowe wkłady do podgrzewaczy.

Ponieważ na rynku dominują warianty smakowe, a te o smaku lub zapachu tytoniu stanowią zaledwie margines, w praktyce oznacza to faktyczne wygaszenie i likwidację całej tej kategorii produktów na polskim rynku.

Projekt wprowadza bezwzględny zakaz sprzedaży (zarówno stacjonarnej, jak i internetowej) elektronicznych papierosów jednorazowego użytku. Z rynku mają zniknąć także jednorazowe e-papierosy niezawierające nikotyny (tzw. zerówki). Uzasadnieniem jest fakt, iż są one podobnie szkodliwe i mogą torować młodym ludziom drogę do późniejszego sięgania po wyroby nikotynowe.

Projekt zakazuje też wprowadzania do sprzedaży nowatorskich produktów zawierających nikotynę, które nie są uregulowanymi wyrobami tytoniowymi (np. nietypowych gum, plastrów, żeli itp.). Wyjątek będą stanowić wyłącznie te produkty, które przejdą rygorystyczne procedury i zostaną oficjalnie dopuszczone jako leki, wyroby medyczne lub żywność.

Połączenie – delegalizacji dominujących na rynku wariantów smakowych oraz technicznego nieprzygotowania instytucji do nowych obowiązków kontrolnych (o czym za chwilę) – wywołało konsternację i protesty. Dochodzi do tego również aspekt finansowy.

Rolnicy: "To wyrok na polskie uprawy"

Jednym z najgłośniejszych środowisk protestujących przeciwko UD213 są rolnicy. Pod koniec lutego 2026 r. najważniejsze organizacje rolnicze – w tym m.in. NSZZ RI "Solidarność", OPZZ Rolników i Organizacji Rolniczych oraz Związek Zawodowy Rolnictwa "Samoobrona" – wystosowały dramatyczne apele do Ministra Rolnictwa oraz Prezydenta RP.

Rolnicy argumentują, iż ustawa w obecnym kształcie drastycznie ograniczy rynki zbytu dla polskiego tytoniu. Wbrew pozorom, innowacyjne wyroby, takie jak saszetki nikotynowe czy wkłady do podgrzewaczy, opierają się na nikotynie pozyskiwanej z prawdziwego tytoniu. Z perspektywy makroekonomicznej stawka jest ogromna.

Rolnicy argumentują, iż Polska jest trzecim co do wielkości producentem tytoniu w całej Unii Europejskiej. Dodają, iż legalnie działająca branża tytoniowa odprowadza rocznie niemal 40 mld zł z tytułu wszystkich podatków, a branża dostarcza budżetowi około 8 proc. całkowitych dochodów i zabezpiecza pracę dla blisko 560 tysięcy osób.

Przedstawiciele kilkudziesięciu organizacji sektora rolno-spożywczego poszli o krok dalej, żądając wprowadzenia dwuletniego "moratorium legislacyjnego", które powstrzymałoby m.in. wdrażanie ustawy UD213, wskazując, iż grozi ona wprost likwidacją upraw tytoniu w kraju.

Przedsiębiorcy: brak stabilności i rozrost szarej strefy

Z punktu widzenia biznesu, ustawa UD213 jest podręcznikowym przykładem braku stabilności prawa. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) w liście do Premiera Donalda Tuska podkreśla zjawisko legislacyjnego absurdu. Z jednej strony państwo niedawno uregulowało rynek saszetek nikotynowych i objęło je akcyzą, planując wpływy budżetowe. A chwilę później okazało się, iż dąży – poprzez projekt UD213 i zakaz aromatów charakterystycznych – do faktycznej likwidacji tej kategorii produktów.

O tę właśnie kwestię pytałem kilkoro posłów rządzącej koalicji. Oficjalnie nie chcieli się na ten temat wypowiadać.

- A o czym ja mam mówić, skoro ktoś nam przyszykował jakiś matrix? Tu planujemy budżet, a tu nagle obcinamy sporą część dochodów do niego. I to niemal z dnia na dzień. Niech pan zauważy: branża futerkowa, naprawdę niewielka, mało dla państwa dochodowa i niezwykle kontrowersyjna dostała 8 lat na wygaszenie produkcji i odszkodowania. A tu walec projektu w sprawie wyrobów tytoniowych jedzie niemal z dnia na dzień, chodzi de facto o kilka miesięcy - mówi mi jeden z posłów.

Dodaje, iż w sprawie wyrobów tytoniowych każde ministerstwo mówi kompletnie co innego. Resort finansów chce podatków, resort rolnictwa utrzymania plantacji tytoniu, a zdrowia wyrugowania wszystkiego.

Zyskamy czy stracimy?

Rozpatrując kwestię projektu w kategoriach czysto podatkowych, trudno będzie to spiąć. ZPP ostrzega przed dotkliwymi skutkami fiskalnymi. Eliminacja legalnego rynku nie wygasi popytu, ale zepchnie go do szarej strefy, co według szacunków Związku może przynieść straty rzędu 1,5 mld zł rocznie dla budżetu państwa. Organizacje rolnicze zauważają z kolei, iż szara strefa tytoniowa już w 2024 roku wygenerowała straty w wysokości 1,33 mld zł, co oznaczało drastyczny wzrost o ponad 57 proc. w stosunku do roku ubiegłego.

Widzimy to zresztą w wynikach finansowych państwa. W budżecie na rok 2025 zapisano, iż akcyza na wyroby tytoniowe, w tym e-papierosy przyniesie ponad 37 miliardów złotych. Wstępne prognozy mówią o tym, iż kwota ta jest jednak zbliżona do 32 miliardów. Gdzie się podziało 5 miliardów złotych? Czyżby Polacy masowo odwrócili się od wyrobów nikotynowych? Owszem, ale tych legalnych i zaczęli zaopatrywać się w szarej strefie.

Instytucjonalny sprzeciw: UOKiK uderza w Ministerstwo Zdrowia

Z UD 213 jest przynajmniej jeszcze jeden poważny problem. Niezwykle rzadko zdarza się, by rządowy projekt był tak ostro i oficjalnie krytykowany przez inną instytucję państwową. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Tomasz Chróstny, w oficjalnym stanowisku skierowanym do Rady Ministrów kategorycznie sprzeciwił się nakładaniu na Inspekcję Handlową (nadzorowaną przez UOKiK) obowiązku badania płynów i emisji z e-papierosów.

Zgodnie z oficjalnym pismem Prezesa UOKiK, Tomasza Chróstnego, do Rady Ministrów, protest dotyczy nałożenia na Inspekcję Handlową (która podlega pod UOKiK) zupełnie nowych, nieadekwatnych do jej możliwości obowiązków.

O co chodzi? Projekt UD213 zakłada, iż laboratoria Inspekcji Handlowej miałyby zająć się badaniem składu płynów do elektronicznych papierosów i emisji z papierosów elektronicznych.

Prezes UOKiK ostro przeciwko temu protestuje, przypominając, iż w tej chwili UOKiK posiada trzy laboratoria, ale zajmują się one zupełnie czymś innym – badają paliwa, zabawki, artykuły dla dzieci, wyroby włókiennicze czy biżuterię. Żadne z nich nigdy nie wykonywało badań produktów wymienionych w ustawie.

Aby w ogóle zacząć realizować te zadania, UOKiK musiałby wydać co najmniej 5 milionów złotych na specjalistyczne systemy chromatograficzne. Do tego dochodzi koszt ok. 1 miliona złotych rocznie na wynajem dodatkowych 400 m² powierzchni laboratoryjnej oraz konieczność zatrudnienia co najmniej 5 nowych ekspertów.

Co więcej, laboratoria muszą posiadać odpowiednie akredytacje. Prezes UOKiK ostrzega, iż całe procedury wdrożeniowe i akredytacyjne dla nowych metod badawczych zajęłyby kilka lat. Prezes UOKiK wprost dodaje, iż Minister Zdrowia forsuje to rozwiązanie, aby uniknąć odpowiedzialności, rozpraszając zadania na nieprzygotowaną Inspekcję Handlową. Tymczasem to właśnie Ministerstwo Zdrowia nadzoruje instytucje, które już teraz mają ustawowe kompetencje, laboratoria i kadry do oceny takich wyrobów – m.in. Państwową Inspekcję Sanitarną oraz Prezesa Biura do spraw Substancji Chemicznych.

Ale i to nie wszystko. Chodzi też o fakt, iż projekt ustawy nakłada na Inspekcję Handlową obowiązek usuwania z rynku wyrobów niespełniających wymagań, nie daje jej do tego odpowiedniej podstawy prawnej.

Wspólna komisja ostatnią deską ratunku?

Wobec tego potężnego oporu – płynącego ze strony zrzeszeń rolniczych, Rady Przedsiębiorczości, a choćby państwowych urzędów kontrolnych – przedstawiciele branży tytoniowej wysunęli najważniejszy postulat. Aby zapobiec gospodarczym i prawnym anomaliom, branża stanowczo domaga się powołania wspólnej, połączonej komisji sejmowej (Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Komisji Finansów Publicznych oraz Komisji Zdrowia).

Tylko takie rozwiązanie, zdaniem ekspertów rynkowych, pozwoli na kompleksową analizę UD213. Projekt ten dawno przestał być wyłącznie kwestią regulacji zdrowotnych. Stał się zagadnieniem o kluczowym znaczeniu dla wpływów podatkowych, przetrwania polskiego rolnictwa oraz funkcjonowania instytucji kontrolnych państwa. Połączona komisja miałaby zagwarantować, iż głos Ministra Finansów oraz Ministra Rolnictwa nie zostanie zagłuszony przez jednostronną narrację Ministerstwa Zdrowia.